Конституционное право называется так потому, что состоит из конституционных норм, которые также являются правовыми. Поэтому, когда мы говорим о конституционно-правовой ответственности, речь идет о двух видах ответственности — конституционной и правовой. Первая наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления; вторая включает в себя правовую ответственность за нарушения Конституции иными субъектами по другим отраслям права. Конституционная ответственность может иметь место только за нарушение норм Конституции либо норм федеральных законов, что в теории и на практике далеко не всегда выдерживается. Если кого-либо не устраивает понятие «конституционно-правовая ответственность», то по нашему мнению его можно сформулировать иначе: «конституционная и иная правовая ответственность за нарушения конституции». Содержательно такая формулировка едва ли вызовет возражения, но с точки зрения редакционной — она слишком многословна. «Краткость — сестра таланта», но она, к сожалению, не всегда наша родственница.
В данной работе будет рассмотрена только конституционная ответственность, которая имеет непосредственное отношение к теории конституционализма и к нормам конституционного права. Эта ответственность свободна от репрессивных мер, она носит политико-правовой характер.
Конституционно-правовая ответственность, представляет собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Это связано с предметом конституционного права, в рамках которого особое значение имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти.
Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение посягательств на порядок осуществления публичной власти.
Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Так по мнению О.Е. Кутафина: «конституционно-правовая ответственность – это прежде всего отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица и т.д., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»[5] Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков. В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего … подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится». Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан – ст. 5.1 – ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти ).
Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, на наш взгляд, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д.
На наш взгляд, опирающийся на анализ зарубежного опыта в этой области, для дальнейшего становления и развития института конституционно-правовой ответственности, необходимо принятие Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц», устанавливающего общие положения публично-правовой ответственности. Однако принятие по этому вопросу Федерального конституционного закона, как предлагает Н.М. Колосова,[6] к сожалению, невозможно, поскольку этого не предусматривает Конституция России.
Целесообразным представляется предложение А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о том, что применение конституционно-правовой ответственности должно сопровождаться изданием юрисдикционного акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулируется решение по делу).[7] Принятие такого акта внесет ясность в то, какого рода ответственность (конституционно-правовая или политическая) применена и позволит избежать произвола со стороны органа или должностного лица, правомочного применять меры ответственности.
1.1. Основания конституционно правовой ответственности
Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.
Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:
1.фактическое основание (совокупность юридических фактов);
2.нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно правовом акте).
Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.
Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.
Содержания понятия конституционного деликта, предлагаемые различными авторами, зависят от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности».[8] Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности.
На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Существуют следующие признаки конституционного деликта.
1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия).