Вопрос о необходимости разработки системы мер по достижению целей РКИК в виде протокола к ней вновь был поднят в 1995 на конференции в Берлине. В течение еще двух лет шла разработка международного соглашения, которое было принято в декабре 1997 в японском городе Киото и получило название Киотского протокола. Постепенно к этому соглашению присоединялись все новые страны. Российская Федерация подписала Киотский протокол 11 февраля 1999.
Согласно протоколу, ведущие индустриально развитые страны взяли на себя обязательства в 2008–2012 уменьшить выбросы углекислого газа в среднем на 5% от уровня 1990. Каждой стране выделялась квота на эмиссию углекислого газа. Те страны, которые выбрасывают углекислый газ меньше запланированной квоты, может продать излишки другой стране, которая тем самым приобретала право производить углекислый газ больше исходной квоты. Таким образом, Киотский протокол закреплял за национальными правительствами права на определенное количество вредных выбросов и предлагал развивать рынок по торговле этими правами.
Основные положения Киотского протокола:
1. определение допустимого объема выбросов парниковых газов в 2008–2012 для всех участвующих в этом соглашении промышленно развитых стран-участниц (для Российской Федерации установлен потолок выбросов на уровне базового 1990 – 3050 млн. тонн СО2-эквивалента);
2. разработка механизмов корректировки квот для отдельных стран – «механизмы гибкости» (международная торговля квотами, реализация совместных проектов по внедрению технологий, обеспечивающих сокращение выбросов, и т.д.);
3. разработка механизмов контроля над уровнями выбросов (необходимость создавать национальные системы оценки антропогенных выбросов и их абсорбции, мониторинга за выбросами и стоками).
Общие принципы и положения, изложенные в Киотском протоколе, оказались, однако, недостаточными для практического осуществления предусмотренных им механизмов и процедур. Потребовалось почти четыре года для согласования наиболее важных вопросов, которые были решены на 7-й конференции стран-участников РКИК в Марракеше (Марокко) в ноябре 2001. В ходе детализации Киотского протокола Россия добилась принятия ряда своих требований – в частности, учета при определении квот каждой страны ее вклада в переработку углекислого газа при наличии обширных лесных массивов (таких как в РФ).
Киотский протокол должен был вступить в силу после того, как его ратифицируют 55% стран, подписавших этот документ, причем это должны были быть страны, которые в сумме производили не менее 55% мирового объема выбросов углекислого газа в 1990 (этот год был выбран в качестве точки отсчета).
Изначально и критики, и сторонники Киотского протокола осознавали, что его чисто практическое значение для сокращения выбросов очень невелико: если бы его не было, то в 1990–2010 выброс парниковых газов в мире вырос бы на 41%, а если все страны, подписавшие Киотский протокол, полностью выполнят его условия, то на 40%. Ценность Киотского протокола в том, что он является своего рода «пилотным проектом» для отработки механизмов глобального регулирования вредных выбросов. Принятие же полномасштабного международного соглашения о полномасштабной борьбе с загрязнениями планируется уже по истечении срока действия Киотского протокола в 2013.
Борьба вокруг ратификации Киотского протокола
Киотский протокол ставит страны в неравные условия. Некоторые проявления этого неравенства справедливы, другие нет.
Согласно Киотскому протоколу, преимущества имеют страны, развивающие экологически чистые технологии, а дополнительные расходы возлагаются прежде всего на страны, где преобладают «грязные» технологии. Однако в более выгодных условиях оказываются и те страны, которым «повезло» иметь обширные лесные пространства, даже если в них преобладают «грязные» технологии (Бразилия, Россия). Крупные же дополнительные расходы ложатся на те развитые страны, которые обладают высоким уровнем промышленного развития (как США). Поскольку «грязные» технологии преобладают в развивающихся странах, то Киотский протокол вообще не накладывает на них никаких обязательств, чтобы не вызвать их негативную реакцию. Поскольку, однако, такие обязательства неизбежны при дальнейшем развитии киотского механизма, то многие развивающиеся страны (например, КНР) сразу стали демонстрировать критическое отношение к Киотскому протоколу.
Самое главное, Киотский протокол стал ареной противоборства между США и его геоэкономическими соперниками. Страны ЕС и Япония, выступившие главными инициаторами этого соглашения, видят в нем механизм глобального контроля не только за применением «грязных» технологий, но и в целом за технологическим развитием. Тем самым они создают механизм глобального экономического регулирования, противоречащий претензиям США на роль «мирового менеджера».
Поскольку разные страны оказались в различной степени заинтересованы в реализации Киотского протокола, его ратификация натолкнулась на серьезные препятствия.
Когда в марте 2001 США, на долю которых приходится 36,1% мировых выбросов, объявили о своем решении не участвовать в Киотском протоколе, его ратификация оказалась под угрозой. До мая 2002 страны, которые ратифицировали протокол (Норвегия, Чехия, Румыния и некоторые другие), являлись источниками всего лишь 2,7% от общего объема выбросов. Возникла угроза, что Киотский протокол так и не вступит в силу.
Перелом произошел в 2002: 31 мая ЕС информировал ООН о том, что он ратифицировал Киотский протокол, а 4 июня об этом заявила и Япония.
Поскольку на Евросоюз приходится 24,2% выбросов, а на долю Японии – 8,5%, то ключевое значение для вступления протокола в силу приобрела позиция России. Если бы она, отвечая за 17,4% выбросов, ратифицировала Киотский протокол, то суммарное количество выбросов углекислого газа странами, ратифицировавшими протокол, достигло 50,1%. Добор остающихся 5% (например, за счет страны Восточной Европы, претендующих на вступление в Евросоюз) не составил бы проблемы. Таким образом, в начале 2000-х Россия оказалась в достаточно редкой в постсоветский период ситуации, когда ее действия приобрели решающее значение в глобальном масштабе.
Хотя Россия неоднократно заявляла о принципиальном согласии ратифицировать Киотский протокол, но с практическими действиями не спешила, стремясь получить выгоды от своей ключевой позиции. В результате в ходе детализации условий Россия добилась права сохранять выбросы на уровне 1990, в то время как, например, у стран ЕС они должны быть ниже уровня 1990 на 8%. Ратификация протокола Россией состоялась в ноябре 2004, после чего «вето» США было преодолено.
16 февраля 2005 Киотский протокол вошел в силу. К концу 2005 его ратифицировали 156 стран мира, включая все развитые страны кроме США и Австралии. Но и после ратификации Киотского протокола борьба вокруг него отнюдь не прекратилась.
С одной стороны, началась работа над разработкой механизмов контроля за соблюдением договорных объемов выбросов и подготовкой к новому международному соглашению 2013.
С другой стороны, в противовес Киотскому протоколу в июле 2005 по инициативе США было образовано Азиатско-тихоокеанское партнерство по экологическому развитию и климату. В него вошли развитые страны, не подписавшие Киотский протокол (США, Австралия), и крупные развивающиеся страны, на которые пока не распространяются ограничения Киотского протокола (Южная Корея, Китай и Индия). Хотя официально Азиатско-тихоокеанское партнерство объявлено дополнением к механизмам Киотского протокола, в СМИ его часто называют «антикиотским соглашением». Если Киотский протокол основан на квотировании выбросов, то Азиатско-тихоокеанское партнерство делает ставку на передачу «чистых» технологий от развитых стран развивающимся. Поскольку предлагаемый США механизм не предполагает обязательств по сокращению выбросов, то он тормозит или даже разрушает идею мирового рынка квот на загрязнение.
Киотский протокол и Россия
Ратификации Киотского протокола Россией предшествовала долгая дискуссия среди ученых и политиков, которая не прекратилась и после ратификации.
Казалось бы, Киотский протокол не требует от России никаких дополнительных природоохранных действий. Ведь в 1990-е, когда российская промышленность переживала тяжелый кризис, выбросы парниковых газов без каких-либо специальных мер сократились более чем на 1/3, в результате чего общий их объем составлял примерно 1900 млн. т СО2-эквивалента. Однако с 2000 начался экономический рост, вызвавший рост выбросов парниковых газов. Поэтому важнейшей задачей социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу стало снижение энергоемкости ВВП. Это возможно только при коренной перестройке структуры промышленного производства – резкого снижения доли энергоемких производств. В противном случае Россия быстро (примерно к 2008–2010) вернется к уровню выбросов 1990, и ей придется либо покупать дополнительные квоты, либо тормозить промышленное производство.
Противники протокола полагают, что России будет очень трудно одновременно наращивать производство и изменять его структуру, отказываясь от сложившейся специализации на добыче и экспорте нефти и газа. Поэтому исполнение Киотского протокола окажется тормозом на пути экономического развития страны. Советник Президента России А.Илларионов прямо писал, что «ратификация Российской Федерацией Киотского протокола как минимум приведет к существенному замедлению темпов ее экономического роста», а как максимум – к абсолютному сокращению экономического потенциала России (т.е. к спаду производства).