Возникает еще такой вопрос, как проблема платного землепользования. Платное землепользование является одним из основополагающих принципов земельного права и обязательным условием эффективной эксплуатации, рационального использования, охраны и использования земель. По идее плата за землю должна стать регулирующим фактором, прямо воздействующим на пользователя земли.
В-третьих, это вопрос о так называемом земельном кадастровом учете. Из-за того, что ценность природных ресурсов не может быть выражена никакой денежной оценкой, земельный учет должен осуществляться по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику учитываемых земель, так и их ценность.
Кадастровый учет особо необходим в связи с обширностью территории России (где в наличии почти все существующие на Земле природно-климатические зоны), да и с устойчивой природной неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях (различия почвенных покровов).
Подобно тому, как даже металл, являющийся наиболее прочным объектом, подвержен коррозии, так и земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии почв, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими в отличие, к примеру, от гражданского права, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (территории, где проживает население).
В связи с этим возникает следующий немаловажный правовой вопрос, как правовое обеспечение охраны земель. Сейчас охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правовыми средствами: правом беспрепятственного посещения землепользования, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением. Но необходимо усилить ответственность за нарушение земельного законодательства, вплоть до уголовного, ведь экологическая ситуация ухудшается с каждым годом.
Итак, сейчас перед российскими законодателями стоит задача правового наполнения целого комплекса вопросов, касающихся земельных отношений.
Глава II. Характеристика развития земельного регулирования в Российской Федерации.
1. Регулирование права собственности на землю.
До 1990 г. определяющим в содержании и развитии земельного законодательства было существование института исключительной государственной собственности на землю. Следствием этого был прямой запрет на совершение сделок с землей. Совершение таковых признавалось юридически (в том числе уголовно) наказуемым деянием. Например, согласно ст. 136 Земельного кодекса РСФСР (далее - ЗК РСФСР), принятого 1 июля 1970 г., купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, являлись недействительными. Лица, виновные в совершении таких сделок, несли уголовную или административную ответственность в порядке, установленном законодательством Союза ССР и РСФСР. Начиная с 1990 г. по настоящее время можно выделить три основных этапа становления нормативной правовой базы.
Вопрос о праве собственности земли является главным в развитии земельного рынка земли, который, по идее, должен сформироваться с появлением множества разнообразных собственников земли.
При определении критериев выделения этапов в развитии правовой базы рынка земли учитывались следующие положения:
1) развитие правового регулирования рынка земли подчиняется общим тенденциям развития земельного законодательства по правилам соотношения категорий особенного и общего;
2) определяющим моментом в развитии правового регулирования рынка земли явилось решение (в законе) вопроса о праве собственности на землю;
3) основными тенденциями в развитии правового регулирования рынка земли стали:
а) переход от закрепления в законодательстве исключительной государственной собственности на землю к легальному признанию множественности форм собственности на землю и их равной защиты;
б) соответственно переход от абсолютного юридического запрета сделок с землей к их разрешению путем постепенного расширения видов разрешенных сделок, их субъектного состава при одновременном сокращении ограничений правового, в том числе процедурного, характера (например, установление исчерпывающего перечня оснований отказа к выдаче документов, удостоверяющих права на землю, и др.).
Первый этап (1990 - сентябрь 1993 гг.). Для этого этапа характерны переход от закрепления в законодательстве исключительной государственной собственности на землю к легальному признанию множественности ее форм и их равной защиты. Одновременно происходит переход от абсолютного запрещения сделок с землей к их разрешению: законодательство предусматривает возможность совершения некоторых сделок, ограничивая их по субъектному признаку (сначала только граждане) и устанавливая исчерпывающий перечень случаев их совершения. С первым этапом связано также легальное признание земельных участков недвижимым имуществом.
Например, Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, были разрешены их продажа другим гражданам и оформление сделок в местной администрации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Иные сделки купли-продажи земельных участков, не предусмотренные законодательством и данным Указом, объявлялись недействительными (п. 12). Указом Президента РФ "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 25 марта 1992 г. было предоставлено право приобретать в собственность гражданам и юридическим лицам земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с Основными положениями программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г., и при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий (наряду с арендой этих земельных участков), а также гражданам и их объединениям - земельные участки, предоставленные им для предпринимательской деятельности (по их желанию).
В 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) РФ были внесены изменения, смысл которых состоял в признании множественности форм собственности на землю. Устанавливались следующие формы собственности на землю:
- государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов, Москвы и Санкт-Петербурга);
- муниципальная (района, города);
- частная (юридических лиц и граждан);
- коллективная (общая совместная и общая долевая).
Был снят мораторий на продажу земельных участков, принадлежащих физическим и юридическим лицам и используемых для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства.
Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" от 23 апреля 1993 г. гражданам при перерегистрации земельного участка, ранее предоставленного им бесплатно в пользование, не только оформлялось право собственности в отношении участка или его части в пределах действующих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, но и было предоставлено право выкупить по своему желанию остальную часть участка в собственность.
В целом, по официальным оценкам, законодательство этого этапа (его также можно охарактеризовать как законодательство первого этапа земельной реформы), а именно:
- Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г.;
- Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г.;
- Закон РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.;
- Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.;
- а также ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.
Они в основном решило проблему приватизации земли, хотя и с ограниченными правами по распоряжению земельными участками и земельными долями.
Второй этап (октябрь 1993-1996 гг.). Отличительной чертой этого этапа стали объявление земельных участков недвижимым имуществом и разрешение всех основных видов сделок с землей. Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. земельные участки и все, что прочно с ними связано, были отнесены к недвижимости (п. 1). Граждане и юридические лица - собственники земельных участков получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями (п. 2). Было установлено, что оборот земельных участков регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и данного Указа (п. 1). Права собственников земельных долей по совершению сделок с принадлежащими им долями были урегулированы Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. (п. 4). В том числе был предусмотрен новый вид сделок с землей - передача земельной доли на условиях договора ренты и пожизненного содержания.