Бюджетні правовідносини — вид фінансово-правових відносин. Вони, як і всі фінансово-правові, виникають із фінансової діяльності і мають грошовий характер; одна сторона відносин має владні повноваження стосовно Іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не посідала; виникають, змінюються і припиняються вони тільки в зв'язку із нормативно-правовими актами. Але бюджетна діяльність — вид фінансової і має свої специфічні особливості, які не можуть не впливати на правовідносини. По-перше, як і всі види фінансових, бюджетні відносини виникають, змінюються і припиняються на підставі законів (ст. 92 Конституції України). Стаття 96 Конституції встановила, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня до 31 грудня, тобто закон про бюджет приймається на один річний період, а всі відносини, що виникають на його основі, діють стільки ж — один пе-
Фінансове право України
115
ріод — з 1 січня до 31 грудня1. Це дає можливість виявити таку особливість бюджетних правовідносин як періодичність. Із початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про державний бюджет або рішення місцевої ради про відповідний місцевий бюджет виникають бюджетні правовідносини (як правило, між тими ж сторонами) на новій правовій підставі і тривають до кінця бюджетного періоду.
Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь більш вузьке коло суб'єктів, ніж в інших видах фінансових правовідносин. Суб'єктами бюджетних правовідносин є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, або які одержують із державного або місцевих бюджетів кошти в різних формах (фінансування, дотацію, субвенцію і т. ін.), або беруть участь хоча б в одній стадії бюджетного процесу (складанні, розгляді, затвердженні чи виконанні бюджету). Таким чином, не бувають суб'єктами бюджетних правовідносин юридичні особи — підприємства й організації недержавної І немуніци-пальної форми власності. їх взаємовідносини із бюджетом опосередковуються через податкові або кредитні відносини.
Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. їх взаємовідносини із бюджетом також опосередковуються через податкові, трудові, цивільні та інші правовідносини.
Бюджетні відносини згідно зі с. 4 Бюджетного кодексу регулюються такими нормативно-правовими актами:
1) Конституцією України;
2) Бюджетним кодексом;
3) Законом про Державний бюджет України;
4) іншими законами, які керують процесом складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного та місцевих бюджетів;
5) нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, прийнятими на підставі і на виконання Бюджетного кодексу та інших законів України;
1 У нашій державі останнім часом увійшло в практику залишати приписи «конів про державний бюджет діяти довше, ніж один бюджетний період. Це * основному стосується ставок обов'язкових платежів. Хоча це йде в розріз із ммним законодавством, але строк дії приписів законів по державний бюджет продовжуються також законами.
116
Л. К. Воронова
6) нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади;
7) рішенням органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.
При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетного кодексу та Закону про Державний бюджет.
Україна як суверенна держава розширює свої міжнародні зв'язки за міжнародними договорами. Якщо міжнародним договором, поданим на ратифікацію, встановлені Інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, такі положення приймаються окремими законами щодо внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно із цим міжнародним договором при його ратифікації.
Для законопроектів, внесених до Верховної Ради України, які впливають на доходну або видаткову частину бюджетів, Бюджетним кодексом в ст. 27 передбачено особливий порядок подання і розгляду Верховною Радою України. У будь-якому разі жодна зміна не повинна призвести до збільшення державного боргу і державних гарантій, розмір яких установлено Законом про Державний бюджет України, слід також одержати експертний висновок Комітету з питань бюджету Верховної Ради і Міністерства фінансів України. Такі закони мають бути оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.
Основним систематизованим джерелом серед вказаних нормативно-правових актів є Бюджетний кодекс України, який введено в дію з 1 січня 2002 р. і складається із шести розділів1.
Розділ перший. Загальні положення. У розділі визначаються відносини, що регулюються кодексом, роз'яснюються основні терміни, дається визначення бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, принципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. У ньому дається визначення бюджетного процесу по всіх ланках бюджетної сис-
1 Зараз розглянемо тільки загальний зміст Кодексу. Кожний розділ буде проаналізовано в наступних питаннях бюджетного права.
Фінансове право України
117
теми. Вказані головні розпорядники бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервних фондів для різних видів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю й аудиту, обнародування бюджетних матеріалів.
Розділ другий. Державний бюджет України. У ньому визначається склад доходів і видатків Державного бюджету. Регламентується порядок складання прогнозів Державного бюджету України, Основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету України, розкривається роль Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, державного казначейства на різних стадіях бюджетного процесу. Визначаються основи ведення бухгалтерського обліку і заключення бюджету після закінчення бюджетного періоду.
Розділ третій. Місцеві бюджети. У ньому визначаються доходи І видатки місцевих бюджетів, закріплені за ними. Регламентуються стадії бюджетного процесу у місцевих бюджетах.
Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. У ньому подані критерії розмежування видів видатків між бюджетами і витрати, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Розкривається механізм передання коштів для виконання власних повноважень між місцевими бюджетами І передання права на виконання делегованих повноважень. Визначаються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, регулюються питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, різних видів субвенцій із державного бюджету.
Розділ п 'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення. У розділі визначаються повноваження з контролю Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради І Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування. Визначені поняття бюджетного правопорушення, критерії нецільового використання бюджетних коштів, порядок прийняття рішення про накладення стягнення і його оскарження. Міністерство фінансів визначає форму, порядок передачі за призначенням протоколу про бюджетні правопорушення.
118
Л. К. Воронова
Розділ шостий присвячено перехідним положенням. У ньому визначається термін дії деяких приписів Кодексу — до п'яти років і визначено перелік законів, які необхідно прийняти Верховній Раді України для того, щоб бюджетне законодавство відповідало Бюджетному кодексу України.
У зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу приписи бюджетного законодавства можуть застосовуватися лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України, Бюджетного кодексу України і законів про Державний бюджет України.
§ 3. Бюджетна система України і принципи її побудови
Бюджетна система України, як це записано в ст. 5 Бюджетного кодексу, складається з Державного і місцевих бюджетів.
До місцевих бюджетів належать: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, а також бюджети місцевого самоврядування — бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Таким чином, в основу побудови бюджетної системи України покладено адміністративно-територіальний поділ України.
Правом на бюджет наділяється територія в особі органів, що очолюють її: держава, область, район, місто, село. Представницький орган, що очолює територію, затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення органу місцевого самоврядування.
Бюджетний кодекс (ст. 7) установив такі принципи побудови бюджетної системи України:
1) єдність бюджетної системи, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання і ведення бухгалтерського обліку й звітності; 2) збалансованість повноважень на витрату бюджетних коштів не може бути більше, ніж включено в бюджет на ці цілі. Однак Державний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим, міські бюджети можуть бути прийняті на певний бюджетний період із дефіцитом, але тільки за умови наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту. Такими джерелами можуть бути державні внутрішні й зовнішні позики органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні й зовнішні позики органів місцевого самоврядування (ст. 15 Бюджетного кодексу). Законодавство України