К исключительному ведению субъектов федераций, как правило, относятся: местное управление; местные работы; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учреждение и замещение местных должностей; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.[41] Итак, можно сделать следующие выводы и предложения.
Сравнительный анализ конституционно-правового статуса парламентов субъектов федераций в современном мире позволил выявить позитивный опыт, который может быть использован в организации и деятельности региональных парламентов России.
1. Мировой опыт свидетельствует о том, что абсолютное большинство парламентов субъектов зарубежных федераций являются однопалатными органами. Отсюда представляется нецелесообразным переход на двухпалатную структуру тех парламентов субъектов ЮФО, которые в настоящее время имеют одну палату.
2. Сравнительный анализ численного состава парламентов субъектов зарубежных федераций показал, что они, как правило, являются довольно многочисленными органами. Поэтому в России региональные парламенты должны быть достаточно представительными, избираться в возможно большем численном составе, исходя из численности населения и специфики условий конкретного субъекта РФ.
3. Наблюдается тенденция к профессионализации деятельности парламентов субъектов современных федераций. России в переходный период необходима профессиональная деятельность депутатов региональных парламентов.
4. Следует усилить парламентский контроль региональных представительных органов России аналогично парламентам субъектов зарубежных федераций. Это касается, в частности, установления и регламентации в федеральном и региональном законодательстве полномочий парламентов по проведению парламентских (депутатских) расследований, осуществлению парламентского запроса и др.
5. В субъектах зарубежных федераций широко используются различные формы непосредственной демократии: опросы, гражданская инициатива, референдумы. Необходимо всячески развивать в субъектах РФ народную правотворческую инициативу, стимулировать граждан и их объединения к активному участию в правотворческой деятельности региональных парламентов.
Важным элементом компетенции региональных парламентов ЮФО являются предметы ведения субъектов ЮФО, в пределах которых парламенты осуществляют властные полномочия.
Суть современного федеративного устройства государства заключается в сочетании двух государственных властей: федерации и ее субъектов. Главная проблема федерации – разделение и взаимосвязь этих двух властей. Эта проблема в значительной степени решается путем конституционного установления предметов ведения федерации и субъектов федерации.
Д.А. Ковачев дает определение предметов ведения – «это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения».[42]
В доктрине конституционного права выделяется два основных способа разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: дуализм и кооперация. Дуалистический подход предполагает строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются лишь исключительные предметы ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия), либо исключительные предметы ведения и федерации, и субъектов (Канада, Аргентина).
В основу российской модели разграничения предметов ведения положен принцип кооперации.[43] Конституция России помимо исключительных предметов ведения Федерации (ст.71) выделяет предметы совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст.72) и полноту государственной власти субъектов РФ (ст.73).
Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий – собственно конституционный, договорный (ч.3 ст.11) и законодательный (ст.76). И.А. Умнова отмечает, что конституционный способ содержит в себе определенные противоречия (ср., например, п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72). Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.2
Д.Н. Козак констатирует, что предметы ведения в Конституции РФ «не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти… Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, - например, «федеративное устройство и территория Российской Федерации» (п. «б» ст.71), «кадры судебных и правоохранительных органов» (п. «л» ч.1 ст.72)».[44][45]
Конституция России, разграничив предметы ведения Федерации и субъектов РФ, не дает ответа на вопрос, какими конкретно полномочиями обладает Российская Федерация и ее субъекты в сфере совместного ведения, не устанавливает процедуру, в соответствии с которой распределяются полномочия между федеральными органами и органами субъектов РФ.
Следует указать еще на одно противоречивое положение в Конституции России. Разграничив предметы ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в ст. 71, 72, Конституция одновременно допускает их разграничение посредством федеральных законов и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Получается, что дополнительно должны разграничиваться уже разграниченные Конституцией предметы ведения. Как справедливо указывает В.Е. Чиркин, в данном случае «по существу речь идет о вмешательстве в сферу отношений, установленную Конституцией РФ, причем путем точного перечня… Путем специального закона о разграничении совместных предметов ведения мы пытаемся корректировать Конституцию с помощью обыкновенного федерального закона, что-то из сферы совместных полномочий оставить за федерацией, а что-то передать субъектам. Но на это Конституция не уполномочивает».[46]
В Конституции России также имеется несогласованность норм в вопросе о полномочиях субъектов РФ в сфере исключительных предметов ведения Российской Федерации. Часть 1 статьи 76 исключает принятие субъектами РФ законов по предметам ведения Российской Федерации. Одновременно ч.5 ст.76 допускает существование таких законов.
Что касается договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий, установленной Конституцией РФ (ч.3 ст. 11), то следует отметить, что ее аналогов в других федеративных государствах нет. Многие исследователи утверждают, что договоры «подправляют» положения федеральной конституции о совместных предметах ведения. Они ведут к неравному положению различных субъектов РФ, поскольку некоторым субъектам удается «выторговать» у федеральных властей больше полномочий, чем другим субъектам. Такое положение противоречит принципу равноправия субъектов РФ, закрепленному ч.1 ст.5 Конституции России.[47] По сути, на настоящий момент большинство договоров заключено не столько потому, чтобы учесть специфику субъектов РФ, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции России и федерального законодательства. Таким образом, договор является не самой удачной формой разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах…» 4 июля 2003 года, в определенном смысле усовершенствовали положения Конституции России. Признан утратившим силу Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июля 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ», положения которого вошли в Федеральный закон «Об общих принципах…».
В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах…» по-новому определена роль договоров. Они уже названы договорами о разграничении полномочий, а не предметов ведения. Теперь заключение таких договоров допускается только в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, должны определяться условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок досрочного расторжения договора (ч.1 ст. 26.7).