Система государственного управления (стр. 5 из 94)

Признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, беспрепятственное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и всестороннее развитие человека. Демократия признается ценностью, с которой связывают судьбу страны.

Главой государства является Президент РФ, избираемый населением на 4 года. Он не является, как в США, главой исполнительной власти, но имеет достаточно широкие возможности воздействия на нее: назначает с согласия Государственной Думы премьер-министра, определяет по его предложению состав Правительства. Президент имеет право роспуска Государственной Думы. Сложилась президентская республика особого вида. Пока она не демонстрирует высокую эффективность. Но это не означает, что надо срочно менять форму правления. Можно идти по пути совершенствования президентской власти, партийной структуры, избирательного права.

1.3. Методы государственного управления

Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.

С другой стороны, управление служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие, инновации, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) — информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рис. 1.1.

Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управлении армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.

Рис. 1.1. Схема управления

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.

Основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах — от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита

демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно*. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы приняты с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; имеются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.

* У демократии и анархии один корень — свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х годов XX в. в России допускало симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма.

• По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные Конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. При конфедерации образующие ее государства сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 89 субъектов федерации и различные .формы местного самоуправления.

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует. Примером субординационного управления может служить государственная система СССР, где высшая власть фактически принадлежала партийным комитетам республик, краев, областей, действовавшим по директивам центрального комитета.

• По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

• По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаще находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности.

Поэтому на передний план выступают формы межотраслевого управления — корпорации, действующие на акционерной основе.

Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государственных предприятий; корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции. Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители федеральных органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственного управления второй ступени применяются также в финансово-промышленных группах.