Бюджетные нормативы базируются на минимальных государственных стандартах, они дифференцируются по регионам с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются только для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.
Для удовлетворения бюджетной потребности разграничиваются доходные источники между уровнями бюджетной системы. При этом устанавливаются базовые нормативы отчислений в бюджеты от налогов, акцизов, других доходов. Поступления от федеральных и региональных налогов распределяются по нормативам между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. После этого выявляется бюджетная обеспеченность. Так как нормативы отчислений от налоговых поступлений едины, бюджетная обеспеченность оказывается различной.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Трансферты* за счет ФФПР являются основной формой дотаций на выравнивание возможностей социально-экономического развития, гарантирования выплат по защищенным статьям бюджета. Они обеспечивают дотационным регионам одинаковое значение скорректированных налоговых доходов.
* В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты», «Капитальные трансферты». Сущность трансферта заключается в переводе средств в бюджет нижестоящего уровня.
Доля каждого региона исчисляется с помощью выравнивающих коэффициентов. Так, учитывается отношение обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона в расчетe на душу населения к средней (минимальной) потребности по России в целом (индекс бюджетных расходов — ИБР). Индекс показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (на душу) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по России затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.
Таким образом, учитывается не реальное социальное положение населения, а обеспеченность бюджетными средствами, выравниваются среднедушевые бюджетные доходы, приводимые к сопоставимым условиям. Обязательным условием выделения средств из ФФПР становится наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов.
Деньги ФФПР поступают в регион в доход бюджета обезличенно, направление их расхода определяет администрация. В соответствии с Указом Президента РФ (от 5 мая 1998 г. № 495) «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы в бюджетной сфере и оздоровлению государственных финансов» впредь Правительство не отвечает за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним. Федеральный трансферт должен сокращаться на их сумму.
Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность городов и районов. Например, администрация Московской области заключила с муниципальными органами договоры о стабильных нормативах отчислений в бюджеты от налоговых поступлений на 3 года. Утвержден перечень муниципальных объектов, на которые направляются субвенции из областного бюджета: долевое участие в жилищном строительстве, строительство и реконструкция котельных, очистных сооружений, объектов здравоохранения, образования, газификации в разных городах и районах области.
Кроме ФФПР регионы получают из федерального бюджета средства и по другим каналам на плановой основе, и в процессе уточнения бюджетов. Так, осуществляется инвестиционная поддержка развития регионов по социальному (в рамках Фонда регионального развития — ФРР — на безвозвратной основе) и производственному (в рамках Бюджета развития — на возвратной основе) направлениям.
ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Он консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).
При распределении средств Бюджета развития приоритет при прочих равных условиях отдается экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится на конкурсной основе.
Для активизации оздоровления бюджетов субъектов РФ создается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные регионы.
На основе соглашений отдельным регионам могут быть предоставлены финансовые льготы в виде отчислений от сборов налогов, компенсаций тарифов на электроэнергию, погашения кредиторской задолженности, рассмотрены и приняты предложения региона по привлечению иностранных инвестиций и кредитных ресурсов под гарантии Правительства РФ.
Предоставление финансовой помощи в установленных размерах и в нужные сроки предполагает соблюдение ряда условий. Основное из них — пополнение доходной части федерального бюджета. Правительство РФ в случае нарушения субъектами РФ порядка зачисления налогов и иных поступлений в федеральный бюджет применяет санкции.
1. Приостанавливает финансирование из федерального бюджета мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего субъекта РФ, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам.
2. Прекращает выдачу лицензий на экспорт.
3. Приостанавливает поставку продукции, поступающей централизованно из госресурсов.
4. Регулирует с учетом объемов незаконно оставляемых в бюджетах субъектов РФ налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Банка России.
Финансовая помощь используется под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов. Получающие финансовую помощь на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета проводится в обязательном порядке ревизия.
В 1998 г. не получали финансовую помощь из ФФПР только 12 регионов: Башкортостан, Татарстан, Красноярский край, Липецкая, Московская, Пермская, Самарская, Свердловская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург. Однако дотационность многих регионов является искусственной, т.е. обусловлена порядком расчетов. Если регион четверть своих доходов передает в Центр, а из федерального бюджета получает хотя бы 10% к доходам, он дотационен. Например, Краснодарский край собирает налогов на сумму 10 млрд руб., из них 3,5 млрд перечисляется в Центр, остаются 6,5 млрд, а для покрытия плановых расходов требуются 8 млрд руб. следовательно, 1,5 млрд руб. поступает в край в виде трансферта. Край перечисляет, а потом обратно получает свои же деньги.
Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона.
По всей видимости требуется расширение налогооблагаемой базы, увеличение доли регионов в налоговых поступлениях, особенно собранных сверх плана. Сейчас многие вертикально-интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и в других благоприятных для себя местах. Без изменения режима регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.
Региональная политика предусматривает привлечение субъектов РФ к управлению федеральной собственностью. Федеральные органы исполнительной власти при заключении соглашений о взаимодействии с соответствующими органами власти субъектов РФ предусматривают процедуры согласования решений о назначении на должность руководителей федеральных государственных предприятий и освобождения от должности.