Реорганизация местного самоуправления в 1991-1994 г.г. Существенно трансформировались задачи местного самоуправления по сравнению с теми, что стояли перед управленческими органами местного уровня в ГДР. Социальная сфера предприятий по мере их приватизации и санации или закрытия передавалась общинам. В то же время происходили изменения и в самой этой сфере, связанные с приватизаций. Ряд задач, связанных с распределением и обеспечением функционирования жилого фонда, распределением угля и т.п., отпал сам собой. Выполнение других задач, содержание которых мало изменилось (планирование и застройка, обеспечение работы школ, детских садов и т.д.), осуществлялось уже в новых условиях и в соответствии с совершенно новыми правовыми нормами. Изменилась структура административных органов на местном уровне: по сравнению с 1990 годом уменьшились аппараты управления, - ведь общины сами должны были распоряжаться своими финансами. Была проведена административно-территориальная реформа, районы были разукрупнены: вместо существовавших 189 было образовано 87, что, конечно, позволило сократить число чиновников. В малых общинах управленческие функции стали выполняться на общественных началах. Например, в Саксонии должность освобожденного бургомистра предусмотрена в населенных пунктах с числом жителей более 2000.
Главным же было то, что распоряжение ресурсами и ответственность за это были существенно децентрализованы. Система представительства была приведена в соответствие с нормами в старых землях, что привело к значительному сокращению численности советов. Наконец, были приняты коммунальные конституции - рамочные законы земель о местном самоуправлении. Вслед за их принятием прошли новые выборы в органы местного самоуправления. Этим в основном был завершен процесс “выравнивания” коммун в новых и старых землях.
Основные сложности в процессе реформы. Сложности, с которыми столкнулся новый персонал органов местного самоуправления, были, несмотря на интенсивную помощь опытных работников из ФРГ, чрезвычайно велики. Именно этим новичкам приходилось работать в условиях изменения правовых норм, структур управления и самих задач, которые решались на местном уровне. Вместо просто структурированного права ГДР, к тому же имевшего второстепенный характер по сравнению с указаниями правящей партии по каждому конкретному поводу, административным работникам пришлось иметь дело со сложной системой правовых норм и жестким правовым регулированием, “связанностью правом” их деятельности. Управленцы сталкивались с большими сложностями уже при простой попытке понять эти нормы. Кроме того, в начале реформ ситуация усложнялась фрагментацией правового поля, одновременным существованием законов ГДР и ФРГ, которые нередко противоречили друг другу. Особенно сложно это давалось новым политикам с опытом, ограниченным участием в политических дискуссиях и “круглых столах” со свободными формами прямой демократии. Зависимость от западной помощи воспринималась нередко как фактор, ограничивающий свободу собственных действий, а новые правила - как отчасти навязанные.
Ранее в ГДР на местном уровне, в непосредственном контакте с гражданами всегда были возможны решения по принципу исключения из общих правил. В новых условиях, когда действия чиновников были связаны законом, это стало практически невозможным. Новые формы управления, поэтому нередко воспринимались как бюрократические. Граждане ожидали после объединения быстрых положительных изменений во всех областях, которые смогли бы сделать сопоставимыми со старыми землями ФРГ условия и уровень их жизни. Естественно, что эти ожидания были обращены в первую очередь к наиболее близким органам управления коммунального уровня. Но именно здесь наследство ГДР было наиболее ощутимо - разваливающиеся, аварийные здания, выбоины на дорогах и др. Очень быстро стали ощущаться и негативные социальные последствия рыночных реформ - закрытие предприятий, детских садов, рост безработицы, квартплаты т.п. Бюджетные проблемы, которые на федеральном уровне становились все острее, с неизбежностью сказывались и на общинах.
Однако к 1994 году реформа местного самоуправления в новых землях в основном была закончена и ситуация стабилизировалась. После выборов 1994 года сократилось до минимума число представителей радикальных групп в советах общин. Вначале напряженные отношения с районным и земельным уровнем приобрели рутинный характер, конфликтов стало значительно меньше. Были поняты и восприняты и позитивные стороны жесткого законодательного регулирования деятельности общин. Процесс нормализации и “выравнивания” сопровождался неуменьшающимся недовольством граждан органами местного самоуправления. Это недовольство имело практическое выражение - снижение электоральной активности граждан на местных выборах и увеличение доли “ностальгических” голосов, отданных Партии Демократического Социализма - трансформированной и обновленной наследнице СЕПГ.
Быстрое создание системы местного самоуправления в новых землях стало возможно исключительно благодаря интенсивной организационной и финансовой помощи со стороны старых земель. Но и этого было бы недостаточно, если бы в новых землях не присутствовала готовность действовать по новым образцам, в соответствии с новыми правовыми нормами. Несмотря на все сложности и остаточные явления, этот грандиозный эксперимент в целом удался. Конечно, это не значит, что исчезли проблемы, стоящие перед коммунами в новых землях. И вряд ли опыт новых земель во всем его объеме подходит Российской Федерации, т.к. главный фактор трансформации - массированная финансовая и организационная помощь в силу отсутствия “Западной России” не предвидится.
Создание эффективного механизма управления в Восточной Германии оказалось делом более долгим и трудным, чем это представлялось поначалу. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институциональные перемены, чем добиться изменения установок и оценок в головах политиков и администраторов, от чувства нового и энергии которых в значительной мере зависит руководство процессом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Такого рода революция в головах оказывается более важным делом, чем перестройка каких-либо учреждений, но в конечном счете именно она – это ключ к успешному переходу к демократическому строю и рыночной экономике. Таковы уроки и выводы, действительные для нынешних процессов разнообразных преобразований во всех некогда социалистических странах, осуществляющих переход от централизованной командной системы управления и государственной экономики к демократическому строю и рыночному хозяйству, независимо от существующих между ними отдельных экономических и финансовых различий, даже если иногда эти различия очень значительны.
2. Зарубежный опыт местного самоуправления и местное самоуправление в РФ
2.1.Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии
Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.
Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.
Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных).
Ряд отечественных теоретиков и практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе “Федерация и земли”, то в российской Конституции - в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.