Более углубленному изучению норм права, содержащихся в локальных нормативных актах, способствует их классификация. П.Т. Подвысоцкий классифицирует нормы трудового права, содержащиеся в локальных нормативных актах, по сфере действия, срокам действия и способу принятия[13]. По сфере действия - на акты общего и специального действия. По сроку действия - на акты, принятые на неопределенный срок и на определенный срок. По способу принятия - на акты, принимаемые работодателем совместно с представителями работников, с учетом мнения профсоюзного органа (ст. 371 ТК РФ), единолично работодателем. По содержанию - на акты по отдельным институтам трудового права (например, заработная плата, рабочее время и т.д.).[14]
Е.Р. Веселова несколько расширяет основания классификации норм трудового права, содержащихся в нормативных правовых актах работодателя, выделяя акты по порядку принятия, формальной закрепленности в ТК РФ, кругу лиц, на которых распространяется их действие, сфере действия, сроку действия, юридической силе[15]. По способу принятия Е.Р. Веселова выделяет акты, принимаемые, во-первых, работодателем самостоятельно (положение о подразделениях, об аттестации работников, штатное расписание и т.д.); во-вторых, - с учетом мнения профсоюзного органа (ст. ст. 103, 105, 147, 154, 162, 190, 196, 212, 371 ТК РФ); в-третьих, - по согласованию с представителями работников (перечень таких актов устанавливается в коллективных договорах и соглашениях); в-четвертых, - акты совместного нормотворчества (например, коллективный договор). На мой взгляд, коллективный договор весьма спорно относить к разновидности локальных нормативных актов по способу принятия, так как источником любого нормативного правового акта является деятельность соответствующих правотворческих органов и лиц, а не соглашение, в частности, работников и работодателей. Более детально данная проблема будет исследована в следующей главе работы. В основе согласования лежит соглашение сторон, локального нормативного акта - решение работодателя. В этой связи полагаю возможным дифференцировать нормативные правовые акты работодателя только на акты, принимаемые работодателем самостоятельно, и акты, принимаемые работодателем с учетом мнения профсоюзного органа (ст. 371 ТК РФ).
Е.Р. Веселова также предполагает, что локальные нормативные акты можно подразделять на акты, предусмотренные ТК РФ (например, ст. ст. 103, 123, 162, 190 и 212), и акты, не предусмотренные ТК РФ, но принимаемыми в связи с практической необходимостью. Такая точка зрения является не только спорной, но и весьма опасной, так как в результате может привести к нарушению трудовых прав работников. Как представляется, ТК РФ необходимо дополнить правовой нормой, содержащей точный ответ на данный вопрос. Самостоятельное восполнение работодателем пробелов в трудовом праве в случаях, не предусмотренных законодателем, может иметь место только с целью принятия работодателем нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, улучшающие права работников. Полагаю, лучше всего такие правовые нормы вырабатывать в коллективных договорах.
А.М. Алиев разделяет локальные правовые нормы по нескольким основаниям. "По предмету регулирования, - полагает он, - могут быть выделены группы норм, регулирующие организацию труда и заработной платы на предприятии... По субъектам различаются нормы, принятые: а) общим собранием трудового коллектива; б) администрацией и выборными органами общественных организаций в согласительно-договорном порядке; в) единолично руководителем предприятия, объединения (структурной единицы объединения)"[16]. Как представляется, во-первых, общее собрание трудового коллектива по ТК РФ не имеет необходимых полномочий по принятию нормативных правовых актов работодателя. Статья 52 ТК РФ не устанавливает каких-либо конкретных прав работников на участие в управлении организацией, по существу является бланкетной правовой нормой, отсылающей правоприменителей к иным федеральным законам, учредительным документам организации, коллективным договорам, которые могут и не сдержать (как правило, и не содержат) соответствующих прав работников. Во-вторых, с учетом изложенных выше правовых аргументов, думаю, более обоснованно работодателю и представителям работников вырабатывать нормы трудового права в коллективных договорах, а не в нормативных правовых актах работодателя. В-третьих, согласно ст. 55 ГК РФ юридические лица могут создавать обособленные структурные подразделения (филиалы или представительства) и структурные подразделения, а не "структурные единицы", которые не являются юридическими лицами, совершают сделки и действуют только от имени и для юридического лица, а также в рамках предоставленных им полномочий.
В системе правового регулирования общественных отношений среди нормативных правовых актов локальные нормативные акты составляют значительное число. В современном российском правоведении исходят из того, что нормативный правовой акт - один из основных источников (форм) права.
Локальные нормы как особая разновидность норм права достаточно давно известны трудовому, гражданскому, аграрному и другим отраслям права. Другими словами, в локальном нормативном акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права.
С точки зрения действия права локальные нормативные акты - это завершающее звено в цепочке законодательства либо заключительный этап действия права, анализ применения локальных нормативных актов дает возможность проследить за реализацией законов, определить их эффективность, выявить положительные стороны принятых нормативных правовых актов федерального, регионального, муниципального уровней.
Применение локального регулирования значительно шире и распространяется практически на все сферы деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя).[17]
Там, где локальные акты упоминаются в перечне форм (источников) права, они выделяются в отдельную группу по субъекту правотворчества и понимаются как нормативные акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения[18]. Локальные акты издаются органом управления или исполнительным органом организации в целях решения вопросов, возникающих в рамках отдельной организации. Сфера их действия распространяется на работников данной организации. Например, локальные акты касаются организации дисциплины труда, взаимоотношений между различными подразделениями[19].
Кроме локальных актов, в современной юридической науке распространено такое понятие, как "внутренние документы организации".
Таким образом, локальные нормативные акты или внутренние нормативные документы являются неотъемлемой частью российского законодательства. Они могут в одних случаях восполнять пробелы законодательства, устанавливая внутренние процедуры (регламенты, положения и др.), не обозначенные в нормативных правовых актах; в других - обеспечивать только исполнение норм вышестоящих нормативных правовых актов, не дополняя их; в третьих - детально конкретизировать те или иные правовые нормы путем разработки рекомендаций и правил по применению нормативных правовых актов.
В ТК РФ существует положение, аналог которого следовало бы закрепить в других отраслях законодательства: локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, признаются недействительными.
В условиях развивающихся в России рыночных отношений вопросы применения локального регулирования приобрели особую актуальность. При этом до сих пор практика их разработки, принятия и применения все еще должным образом не исследуется. И в связи с этим следует отметить, что в настоящее время локальные нормативные акты даже на уровне понятийного аппарата нуждаются в дополнительном, системном исследовании.
В специальной литературе достаточно активно исследуются теоретические и практические проблемы локальных нормативных актов, содержащих нормы права[20]. В настоящий период наиболее активно изучает локальные нормативные акты, содержащие нормы права, Г.В. Хныкин, написавший целый ряд статей, монографию "Локальные нормативные акты трудового права"[21] и в 2005 г. защитивший диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему "Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения". Г.В. Хныкин, детально исследовав историю локального регулирования трудовых отношений в России, выделяет пять этапов формирования и развития локального нормотворчества: начальный этап (первая половина XIX в.); второй этап, связанный с новой экономической политикой советского государства; третий этап, начавшийся с хозяйственной реформы 1965 г.; четвертый этап - с принятия Закона СССР от 17 июня 1983 г. "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями"; пятый этап, связанный с принятием ТК РФ.[22]