--------------------------------
<119> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.
Иначе обстоит дело в публично-правовой сфере. Здесь, безусловно, необходимо инициативное присутствие государства, ибо латентность нарушений законов и отсутствие адекватного реагирования государства в этой сфере равносильны анархии. Поэтому именно здесь государство и должно обеспечить единство законности и точное исполнение законов в традиционном их понимании. Для демократического государства характерно, что законность обеспечивается путем применения правовых процедур, высшей формой которых выступает судебное производство, осуществляемое независимым судом, не входящим ни в исполнительную, ни в законодательную ветвь власти. Подлинная независимость суда предполагает не только независимость от других ветвей власти, но и от участников и сторон судопроизводства, что гарантируется отсутствием у суда правовых рычагов инициирования самого судебного производства ни на стороне истца, ни на стороне ответчика; ни на стороне обвинения, ни на стороне защиты. Поэтому в условиях демократии суд не имеет возможности, не нарушив принцип собственной независимости, вмешаться в сферу применения законов по своей инициативе. Именно прокуратура России с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства <120>. Каждое из них, по нашему мнению, должно четко подразделяться на досудебную и судебную стадию. В административном и уголовном производстве хорошо регламентировано досудебное производство. Однако этого нет в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Прокурорско-надзорное производство по гражданско-правовому или конституционно-правовому нарушению, на наш взгляд, должно по своему статусу рассматриваться как досудебное производство и должно быть признано таковым при производстве по делам, возникающим из правоотношений, затрагивающих публичный интерес <121>.
--------------------------------
<120> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. С. 24.
<121> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. С. 34.
Суд же в любом из этих производств рассматривает с соблюдением тех же процедур дела, вытекающие не только из публично-правовых, но и частноправовых отношений. Поэтому из всех органов государства именно прокуратура с ее конституционной централизованной системой способна и должна выступать во всех правоприменительных производствах, в том числе в их досудебных и судебных стадиях, защитником публичного интереса и единой законности в публично-правовой сфере общества <122>. В этом, на наш взгляд, и состоит конституционное предназначение прокуратуры России.
--------------------------------
<122> См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры. М., 1999. С. 11.
При таком понимании конституционно-правового статуса прокуратуры России четко очерчиваются пределы и предмет ее надзорной деятельности, особенно общенадзорной, и любые дискуссии о конституционности последней становятся абсурдными и неуместными. В этом случае в Конституцию РФ должна быть внесена поправка, устанавливающая конституционную компетенцию прокуратуры России по охране единой законности в публично-правовой сфере посредством надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, всеми государственными и негосударственными органами, их управленческими работниками и руководителями, а также посредством участия в судопроизводстве в целях защиты публичного интереса <123>.
--------------------------------
<123> См.: Бойков А., Скворцов В., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 21.
Предусмотренные ГПК РФ полномочия прокурора в целом вписываются в такой его конституционный статус. В то же время, безусловно, потребуется внесение изменений в ст. 257 ГПК РФ, регулирующую порядок рассмотрения дел по обжалованию в суд решений и действий должностных лиц публичной власти и государственной службы, а также самих органов публичной власти, предусмотрев возможность участия прокурора на стороне ответчика при их рассмотрении, так как эта категория дел затрагивает публичный интерес на стороне ответчика, и, помимо всего прочего, именно на прокурора возложен надзор за исполнением законов этими органами и этими должностными лицами и за законностью издаваемых ими правовых актов.
В арбитражном судопроизводстве при таком подходе становится противоречащим Конституции положение ст. 52 АПК РФ, предоставляющее прокурору право подавать заявление в суд в защиту интересов отдельно взятого предпринимателя против публичной власти, если даже предприниматель этого не просит и сам в состоянии обратиться в суд. В то же время выглядит абсурдом положение Закона о прокуратуре, которым на прокурора возлагается надзор за исполнением тех законов в сфере экономики, выявив нарушения по которым прокурор не вправе обратиться в суд в случае отклонения его протеста <124>.
--------------------------------
<124> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 322.
В области конституционного судопроизводства возникает необходимость в предоставлении Генеральному прокурору права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам признания тех или иных правовых норм противоречащими Конституции РФ или по вопросам толкования тех или иных конституционных норм и положений, поскольку соблюдение Конституции - это стержневой вопрос в обеспечении публичного интереса.
Именно такой подход в решении вопроса о пределах, предмете и средствах обеспечения законности в сфере осуществления общенадзорной функции прокуратуры России наиболее оптимален в современных условиях и обеспечивает ее конституционность.
Вместе с тем следует отметить, что при осуществлении прокурорской власти государственное принуждение применяется не ко всем субъектам прокурорско-надзорных правоотношений, например, оно не применяется к суду. Внося представление на незаконное судебное решение, прокурор никакими полномочиями государственного принуждения по отношению к суду не обладает и как государственно-властный орган обращается к вышестоящему судебному органу с указанием на допущенное нарушение закона.
Из всего сказанного выше можно сделать вывод: прокурорский надзор - форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.
§ 2. Обеспечение органами российской прокуратуры защиты
прав и свобод человека в условиях административной реформы
До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг. "Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.
Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические функции, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций.
Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.
Один из важнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.
Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <125>.
--------------------------------
<125> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
20 мая 2004 г. Указом Президента РФ N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в Указ N 314 были внесены существенные изменения.
В новой редакции Указа N 314 выделены следующие типы функций:
- регулятивные;
- контроля и надзора;
- управления государственным имуществом;