Положительным моментом деятельности Лиги Наций в области зашиты меньшинств является создание специальных международных органов по контролю за соблюдением договорных обязательств государств-членов, касающихся защиты меньшинств. Целый ряд моментов международно-правового регулирования положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии развит и закреплен в современных международных актах. К ним относятся национальное равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и политическими правами без различия расы, языка или религии (принципы предотвращения дискриминации); гарантии пользования родным языком в судах, отсутствия государственных ограничений независимо от установленного официального языка в отношении свободного пользования каким бы то ни было языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных выступлениях. Меньшинствам наравне с другими группами населения гарантировалось одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать в них свою религию. В отдельных случаях рассматривались вопросы административной автономии и самоуправления.
Вместе с тем сложившаяся в рамках Лиги Наций международная система зашиты меньшинств имела ряд серьезных недостатков. Главный из них - отсутствие в международном праве рассматриваемого периода основополагающего принципа права народов на самоопределение. Отрицалось и коллективное право национальных меньшинств, поскольку во всех рассмотренных международных актах предусматривалась защита не группы, но индивидов, связанных национальным происхождением. Кроме того защита меньшинств распространялась лишь на государства-членов Лиги, то есть не носила универсального характера; объем прав национальных меньшинств был незначителен, а сами национальные меньшинства, на которые распространялись договоры, были лишены прав подачи петиций в Лигу (лишь члены Совета Лиги имели такое право, причем подача петиции не обязывала Совет рассматривать ее в обязательном порядке, но имела информационный характер). Процедуры контроля за соблюдением договорных обязательств носили несовершенный характер: органы Лиги для сбора информации о положении меньшинств обращались к правительствам, а представители меньшинств не могли обращаться в эти органы без согласия своих правительств; национальные меньшинства не имели права выступать стороной при рассмотрении их петиции в Совете Лиги.
Несмотря на эти несовершенства, вытекающие из-за неравноправного положения и статуса государств внутри Лиги ("великие державы-победители" и прочие государства), система охраны прав меньшинств если не в практическом, то в теоретическом плане носила весьма прогрессивный характер и во многих отношениях остается непревзойденной. Некоторые найденные в ней решения проблем меньшинств заслуживают серьезного изучения. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть предусмотренные механизмы реализации зашиты меньшинств и их использование в деятельности Лиги Наций.
Механизмы реализации и контроля за соблюдением прав меньшинств в системе Лиги Наций
Международные конвенции, договоры и декларации, составлявшие основе защиты прав меньшинств в Лиге Наций, как правило, содержали в своих текстах положение, признающее ее в качестве верховного наблюдателя и гаранта выполнения соответствующими государствами своих международных обязательств в отношении меньшинств. Например, договоры с Австрией (статья 69), Болгарией (статья 57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и Югославией (статья 11) содержали положение, в соответствии с которым обязательства этих государств по отношению к национальным меньшинствам объявлялись обязательствами международного значения и ставились под гарантию Лиги Наций.
Кроме перечисленных документов Совет Лиги Наций в период с 1920 по 1932 годы рекомендовал целому ряду государств заключить двусторонние и многосторонние соглашения о гарантиях прав национальных меньшинств. К числу этих соглашений относится двустороннее соглашение между Финляндией и Швецией об автономии Аландских островов от 27 июня 1921 года [Ключников, Сабанин 1926, 3:96-97]. Совет Лига Наций принял специальную резолюцию о передаче суверенитета над островами Финляндии.
По рекомендации Совета был заключен договор о гарантировании прав национальных меньшинств между Латвией, Польшей, Финляндией и Эстонией от 17 марта 1922 года, а также была принята секретная политическая Конвенция между Польшей и Украинской республикой (Варшава, 21 апреля 1920 года), Договор между Великобританией, Италией, Румынией, Францией и Японией о присоединении Бессарабии к Румынии от 28 октября 1920 года, Договор о Верхней Силезии между Германией и Польшей от 15 мая 1922 года, Брюнский договор между Австрией и Чехословакией от 7 июня 1920 года и др. [Bagley 1950].
Хотя положение о национальных меньшинствах отсутствовало в Уставе Лиги Наций, соответствующие положения в договорах предусматривали вмешательство Совета Лиги Наций по инициативе одною из его членов (действия Совета в этом случае определялись по ею усмотрению). Специальные договоры о национальных меньшинствах предусматривали, что обязательства государств не могли быть пересмотрены и изменены без согласия большинства членов Совета Лига Наций. При этом всякий член Совета имел право обратить внимание на опасность нарушения (или нарушение) обязательства о меньшинствах со стороны какого-либо государства, а Совет имел право предпринимать меры и отдавать распоряжения "наиболее подходящие и действительные при данных обстоятельствах".
Обязательства государств по отношению к национальным меньшинствам были закреплены специальными резолюциями Совета в каждом отдельном случае (лишь в отношении Польско-Данцигской конвенции соответствующая резолюция не была принята, но ее статья 39 признавала юрисдикцию Лига Наций). Некоторые двусторонние соглашения, хотя и находились под гарантией Лига Наций, носили однонаправленный характер. Так договор о Верхней Силезии, заключенный 15 мая 1922 года Германией и Польшей возлагал новые обязательства только на Германию (напомним, что Польша была связана обязательствами по отношению к меньшинствам специальным договором с Лигой Наций от 28 июня 1919 года). По существу одно сторонними были и Австро-Чехословацкий договор от 7 июня 1920 года и Польско-Чехословацкий договор от 23 апреля 1925 года.
Соглашения о национальных меньшинствах, находившиеся под гарантией Лига Наций, содержали следующие обязательства государств:
• предоставление всем жителям страны одинаковой защиты жизни и свободы, независимо от их происхождения, национальности, языка, расы и религии;
• предоставление всем жителям страны права на отправление религиозных культов в соответствии с канонами своей конфессии;
• предоставление всем гражданам страны условий равенства перед законом и пользования одинаковыми политическими и гражданскими правами, в том числе и правом поступления на службу, без различия расы языка и религии;
• создание условий для отсутствия ограничений в пользовании своим языком в личных отношениях, в торговле, богослужении, печати публичных собраниях;
• принятие мер, облегчающих лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, пользоваться своим родным языком - устно или письменно - на суде;
• предоставление национальным и религиозным меньшинствам права и свободы устраивать за свой счет школы, церкви и благотворительные учреждения и управлять и контролировать ведение дел в них;
• обеспечение права оптации граждан.
Кроме того, в тех ситуациях, где иноязычное меньшинство представлялось "значительным", предусматривалось содействие обучению детей из национальных меньшинств на родном языке в начальной школе (не заключалась обязательность преподавания на государственном языке в этих же школах).
В некоторых договорах предусматривались дополнительные обязательства государства перед общинами меньшинств. Например, в договорах с Румынией и Грецией предусматривалась местная автономия. В случае саксонских и чешских общин в Трансильвании она касалась довольно широкой сферы административною самоуправления [Moors 1926], но для некоторых общин меньшинств в Греции эта автономия ограничивалась вопросами вероисповедания и школьного обучения.
Право на автономию для населения Аландских островов гарантировалось и соглашением между Финляндией и Швецией от 27 июля 1921 года, по которому Финляндия принимала на себя обязательство ввести закон об автономии для предоставления гарантий шведскому меньшинству иметь образование (включая высшее) на родном языке. Помимо этого, соглашением предусматривалось, что преподавание финского в начальных школах, субсидируемых общиной, могло быть введено только с согласия членов общины. По соглашению 50 пропетое налога на земельную собственность поступали на нужды провинции Губернатор островов назначался по согласованию между Президентом Ландстинга Аландских островов и Президентом Финляндии.
22 октября 1920 года Советом Лига Наций было принято постановление, изменяющее порядок рассмотрения вопросов, связанных с правами меньшинств, если прежде только члены этого советаимели право поставить вопрос о нарушении какого-либо положения договора о меньшинствах соответствующим государством, то в соответствии с новым порядком допускалась возможность предоставления петиций со стороны государств, не входящих в Лигу Наций, а также со стороны тех меньшинств на которые распространялись гарантии Лига Наций [Bagley 1950.81]. Следует, однако отметить, что рассмотрение данных петиций не носило обязательного характера, поскольку Совет Лига Наций, как и прежде, имел обязанность рассматривать такие петиции только при их поддержке кем-либо из членов Совета. Таким образом, эти петиции имели чисто информационный характер и принимались Секретариатом Лига Наций.