Последнее оказывается существенным для определения границ того класса объектов, на который необходимо распространять программы государственной помощи (в том числе, программы национально-культурного развития). Ресурсный подход к этой задаче позволяет операционализировать критерии определения таких групп, которые находятся в положении, определяемом как социоструктурная депривапия. Выше уже был описан комплекс индикаторов общностей, находящихся в условиях социоструктурной депривации. Если использовать для расчета его параметров не абсолютные величины, а относительные к среднему уровню по стране или региону, то исследователи и управленцы получают достаточно надежный инструмент для выявления групп, нуждающихся в государственной поддержке. Например, социологические исследования, проведенные у народов Севера, позволяют констатировать, что большинство этих народов находятся в положении социоструктурной депривации [Донской 1987; Здравомыслова, Козлов 1987].
Другой метод выделения групп, нуждающихся в правительственных программах поддержки, связан с анализом формальных и реальных гражданских, политических и социальных прав рассматриваемых групп. Результатом такого анализа явилось следующее определение меньшинства, которое может использоваться в качестве исходного в рассмотрении и оценке конкретных ситуаций:
Меньшинством является континуальная коллективность (группа с самосознанием и наличием нескольких поколений- С.С.) в населении государства.
Континуальность содержит два существенных аспекта: а) меньшинство состоит из нескольких поколений; б) принадлежность к общности меньшинства имеет главенство среди других форм социальной категоризации.
Относительная численность меньшинства является препятствием для его эффективного участия в политическом процессе.
Меньшинство занимает объективно неблагоприятную позицию в системе властных отношений в том смысле, что его члены не могут участвовать в топ же степени как и члены общности большинства в следующих четырех публичных сферах: а) правовой системе; б) системе образования; в) рынке труда; г) распределении жилья [VanAmersfort 1978:233].
Предлагаемое определение удобно в том смысле, что позволяет различать группы меньшинства (этнические и национальные меньшинства, малочисленные народы) от других групп интересов (этнополитические движения, объединения, клубы и т.п.), во-первых, и уязвимые, нуждающиеся в поддержке группы от групп с более высоким социальным статусом, во-вторых. Эти характеристики позволяют использовать ее как основу для оценки положения этнических общностей в конкретных ситуациях, для сравнения положения различных общностей на шкале социального доминирования и для выработки системы приоритетов в программах государственной помощи развитию культур малочисленных народов.
Глава 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОХРАНЫ ПРАВ МЕНЬШИНСТВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Многосторонние договоры о защите прав меньшинств
История международно-правовых гарантий защиты меньшинств насчитывает более 300 лет, однако специалисты по истории международного права обычно подчеркивают, что так называемая "система международной защиты меньшинств" была создана после первой мировой войны в рамках Лиги наций как неотъемлемая часть Версальской системы [Жвания 1959].
Факты заключения международных договоров, затрагивающих внутреннюю политику одной из договаривающихся сторон в области гражданских прав отдельных групп населения, знает уже история международных отношений XVII века однако для этого периода наиболее типичными "меньшинствами", права которых подлежали международному регулированию, являлись религиозные меньшинства, и договоры касались, главным образом, права свободного вероисповедания. Именно эти документы рассматриваются в качестве наиболее ранних исторических прецедентов применения международных механизмов урегулирования правовых проблем, стоящих перед отдельными группами населения внутри государства. Оснабрюкский и Мюнстерский договоры 1648 г., завершившие Тридцатилетнюю войну, содержали статьи, оговаривающие права религиозных меньшинств (кальвинистов и лютеран) Германии [Ghillfany1865:61-62].
Аналогичные статьи в отношении католического меньшинства в Оттоманской империи содержались в австро-турецком и польско-турецком договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 г. Права православной церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского мирного договора 1774 г. [Александренко 1906:6-8]. Распад Оттоманской империи и многочисленные версии решения так называемого "восточного вопроса" у правительств Великих держав явились той сферой международных отношений, в которой в основных чертах складывалась практика установления международных гарантий для защиты религиозных и национальных меньшинств.
Содержание первого этапа в развитии международного права, регулирующего положение меньшинств, можно резюмировать следующими тезисами:
1. Развитие прав меньшинств содержательно повторяло этапы развития индивидуальных прав, начавшись с охраны прав вероисповедных меньшинств и распространившись затем на языковые, расовые, национальные и этнические меньшинства.
2. В организационном отношении охрана прав меньшинств, существовавшая первоначально в виде двусторонних соглашений (отдельные пункты мирных договоров и т.д.), пришла к многосторонним соглашениям, а затем к возникновению системы специальных договоров между отдельными государствами и международным сообществом в лице Лиги Наций (на следующем этапе эволюции системы охраны прав меньшинств).
3. Отмечается расширение объема прав, регулируемых нормами международного права: наряду с правом исповедовать собственную религию в договоры все чаще включаются права, гарантирующие развитие родного языка, культуры, некоторые права в области экономики, судопроизводства и т.д.
Следует сразу оговориться, что многие историки международного права оспорят предложенную версию его эволюции, как игнорирующую, во-первых, наличие более развитых с точки зрения положения меньшинств правовых систем в гораздо более отдаленные исторические эпохи, нежели XVII век; во-вторых, наличие "возвратов" и "движений вспять" внутри того трехсотлетнего периода, который здесь изображается как поступательное развитие международных норм по вопросу меньшинств. Кроме того, в предложенном кратком описании не нашла место тема эволюции систем надзора за соблюдением договорных норм международного права. Между тем, очевидно, что изменения в международно-правовом положении меньшинств dejure маскируют нелинейность, а в ряде случаев и регресс в изменениях положения меньшинств defacto. Все эти замечания справедливы. В оправдание можно упомянуть следующие обстоятельства. В истории права действительно обнаруживаются "топосы", представляющиеся нам сегодня в виде более органичных и сбалансированных правовых систем, чем наследовавшие им системы более поздних эпох. Мы, вероятно, романтизируем и модернизируем прошлое, когда сравниваем положение, к примеру, франков, аллеманов и лангобардов во франкском королевстве IX века с правовым устройством персональной автономии, однако в содержательном отношении такая аналогия выглядит как оправданная: объемы прав личностей, входивших в культурно-специфические сообщества в то время и предусмотренные моделью культурной автономии в общем совпадают. Однако, поскольку эти системы в известных мне случаях следовало бы рассматривать скорее в качестве систем государственного, а не международного права, а также в силу именно того обстоятельства, что они практически не оставили следов в эволюции международно-правовых норм, регулирующих положение меньшинств и в ряде случаев должны были буквально "изобретаться заново", им не уделяется в этом сфокусированном на нормах международного права обзоре того места, которого они несомненно заслуживали бы, будь этот фокус несколько иным - например, если бы рассматривались история форм самоуправления, управления в плюралистических обществах и т.п.
Помимо этих соображений, относящихся к выбору аспекта темы, поневоле учитывалось и состояние исследованности той или иной проблемы, связываемой в истории права с положением меньшинств. Очевидно, что внутригосударственные правовые системы различных континентов и эпох, а также сравнительно менее известные нормы межгосударственных отношений в контекстах за рамками политических культур европейского круга (исторические Китай и Индия, Иран и т.д.) содержат немало находок и интересных решений в такой сравнительно независимой от политических идеалов и государственного строя "технологической стороне" как осуществление законов и система надзора за их соблюдением. Однако слабая изученность этого опыта, усугубляемая узостью компетенции автора этих строк, воспрепятствовали включению в предлагаемую работу истории развития механизмов надзора и контроля за соблюдением законов, в том числе международных. Ниже будут охарактеризованы лишь системы надзора Лиги Наций и ООН, касающиеся законодательства о меньшинствах. Таким образом, излагаемая история развития международно-правового регулирования положения меньшинств в данном случае сведена к периоду новой и новейшей истории международного права, а для периода новой истории имеет еще и пространственные ограничения - это, по преимуществу, история дипломатии европейских держав.