Четкое разграничение полномочий – одна из актуальных задач, которую необходимо решить, в том числе и с помощью научно обоснованных методов и механизмов. Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации. Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления. Данной проблеме автором планируется уделить особое внимание.
Формирование эффективной системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из основных факторов успешной реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Отсутствие достаточного количества научных разработок по данной проблематике тормозит развитие местного самоуправления и переход российского общества на качественно новый этап организации жизнедеятельности.
Взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления(без взаимной передачи друг другу полномочий)должна строиться на принципах добровольности, законности и повышения эффективности управления. Основной формой такого взаимодействия договоры, соглашения, участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях выполняющие общие задачи.
Если совместная деятельность в определенной сфере требует детального определения прав обязанности и ответственности, а также связанна с определением материально финансовых средств предпочтительной формой взаимодействия является договор.
Глава 2. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
1.Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленном базовым законом о местном самоуправлении.
2.Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных ФЗ
3.Правовое регулирование прав и обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ - правовое регулирование прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления законами субъектов РФ в порядке, установленном базовым ФЗ о местном самоуправлении.
Осуществление исполнительно – распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении МО и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ ФКЗ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.[9]
В случае противоречия Конституции, устава, закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, базовому ФЗ о местном самоуправлении и другим ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, базовый ФЗ о местном самоуправлении.
Стратегической приоритетностью при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.
Решать вопросы разграничения полномочий можно будет эффективно только федеральными законами. Следует детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов власти». Следует отметить, что договоры сыграли определенную и во многом положительную роль», Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).[10] Жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической структуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую структуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них — договорное регулирование исполнения полномочий. И тут перед нами встает вопрос: что регулирует такой договор? Передачу части собственных полномочий — или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?
Во втором случае следует задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном случае автор
Доклада исходит, во-первых, из преставления о тройственности природы полномочий (функционально - деятельностной, ресурсной и правовой).
Во-вторых, автор полагает, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) — предметов ведения .
В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).[11]
Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции политико-правовым механизмом единого правового пространства, задаваемого федеральными законами. При наличии четких правовых рамок и политический «торг» уместен — главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого — допустимого в рамках Конституции и федеральных законов — торга и фиксируются договорами.
Поэтому, по мнению автора, Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:
установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;
реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;
определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.[12]
Особого обсуждения заслуживает такая традиционно высказываемая позиция: договорный процесс позволяет более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам, позволяет конкретизировать положения Конституции РФ и федеральных законов применительно к особенностям данного региона.
В данном контексте следует различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений федерального законодательства может осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл урегулировать договорами. Это позволило бы более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром — во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.