В то же время необходимо подчеркнуть, что институт административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного дела — не менее 2 раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продлении) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений.
Начиная с 1990-х гг. развитие законодательства о гласном административном надзоре, по-видимому, под влиянием весьма жесткой научной критики, развернувшейся на страницах юридической литературы[10], пошло по радикальному и непоследовательному пути. Прежде всего речь идет о почти механическом исключении из законодательства уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора.[11] Адекватного усиления административной ответственности не произошло, поэтому в отношении судимых лиц, грубо нарушающих правила административною надзора (не прибывших к избранному месту жительства из исправительного учреждения, скрывшихся с постоянного места жительства и т. п.) данный институт оказывался явно неэффективным, а обеспечивающее его законодательство - пробельным.
Закон РФ «О милиции» термин «административный надзор» не употребляет вообще и силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 18 ст. 10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.
Серьезнейшей реформации в этой части подвергся Уголовно-исполнительиый кодекс РФ, введенный в действие 1 июля 1997 г.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1960 г. предусматривал специальную двадцатую главу «Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Согласно ст. 183 действующего УИК РФ за всеми лицами, освобожденными от отбывания наказания (не только за освобожденными из мест лишения свободы и независимо от их поведения), осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Однако мы не находим ни законодательства, ни правовых актов, к которым отсылает эта статья.[12] В то же время Положение об административном надзоре формально-юридически продолжает действовать.
Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.
Отметим, что, по мнению опрошенных практических работников,[13] большинство поднадзорных, несмотря на отсутствие по икону какой-либо ответственности, а силу своеобразного «ритуализма», привычки соблюдать требования сотрудников органов внутренних дел все же не нарушали установленных ограничений и находились под контролем милиции. Между тем, речь идет о липах, которые, судя по их предшествующей преступной деятельности, обладали наиболее ярко выраженной антиобщественной установкой, можно сказать, составляли ядро преступного мира.
Оппоненты обосновывали юридическую сомнительность данного института со стороны двух позиций: а) вряд ли можно считать, что внесудебное ограничение прав и свобод гражданина, каково бы оно ни было, отвечает конституционным принципам; б) этот институт был задуман как средство индивидуальной профилактики рецидива, а превратился в его крупнейший рассадник.[14] С первой позицией необходимо согласиться: действительно, установление ограничение поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства. В этой части институт административного надзора, безусловно, нуждается в «модернизации». С другим же аргументом согласиться нельзя. Исследования автора настоящей главы за более чем десятилетний период действия рассматриваемого института показали, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Омской и Новосибирской областях прекращался в связи с привлечением поднадзорного к уголовной ответственности в 30—35 % случаев. В Тюменской области — в 22%, Если взять за среднюю цифру — 30 %, то из них в 20 % случаев поднадзорные привлекались к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (причем, как правило, без лишения свободы), и лишь 10 % — за совершение иных преступлений,
В 2004 г, внимание специалистов привлекла информация о встрече Президента РФ с руководителями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, на которой В. В. Путин предложил обсудить проблему возможности возвращения к административному надзору за лицами, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления и отбывшими срок наказания в местах лишения свободы. По словам главы государства, эту проблему поставил Генеральный прокурор РФ, который аргументировал – это необычным ростом рецидивных преступлений. Более трети освобожденных на мест лишения свободы вновь встают на преступный путь. В отношении лиц, отбывших наказание за совершение особо тяжких преступлений, в частности убийств, этот показатель составляет почти 50 %. Генеральный прокурор объяснил эту негативную тенденцию тем, что в последнее время с лиц, освободившихся из мест лишения свободы, был снят административный надзор. «Предпринятый нами два года назад шаг в законодательстве, когда мы перестали заниматься административным надзором, к сожалению, дал плохой результат. Между тем, нормативная база для подобного надзора существует во многих развитых странах, в частности, в США, Великобритании и Франции», - отметил Генеральный прокурор. При этом он обратил внимание Президента РФ на парадокс, который заключается в том, что сегодня условно-досрочно освобожденные находятся под административным контролем, то есть правоохранительные органы следят за их поведением, а люди, которые не исправились, не встали на путь искреннего раскаяния, из поля зрения правоохранительных органов выпали.
Руководители судов в целом одобрили идею восстановления административного надзора, высказав ряд замечаний, связанных с необходимостью создания уравновешивающих механизмов, чтобы общество лежалось в направлении правового государства. Разработан и соответствующий законопроект.
В поддержку намерения, высказанного на необычно высоком для него уровне, подчеркнем, что административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, является испытанным многолетней (почти сорокалетней!) практикой эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений, и его юридическое восстановление в модернизированном виде, безусловно, повысит действенность работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Усовершенствования, на наш взгляд, должны быть связаны прежде всего с введением судебного порядка установления и продления надзора, избрания поднадзорному ограничений и возложения обязанностей, рассмотрения дел об их нарушении, а также обжалования незаконных действий и решений надзирающих органов.[15]
Заключение
Таким образом, с помощью административного надзора, как одного из способов обеспечения законности в сфере государственного управления, государство поддерживает правопорядок в стране. Осуществляется административный надзор при помощи специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, независимо от ведомственных границ и форм собственности. Направлен надзор на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органов исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Список использованной литературы:
1. Конституция РФ, принята 12.12.1993 г. (с изм. от 30.12.08), РГ Федеральный выпуск № 4831 от 21.01.2009 г.
2. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР» от 29 апреля 1993 г.// ЛСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 22.
3. Ведомости Верховного Совета СССР. 1966 №30. Ст. 597.
4. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П.Саль-никова. В 2 ч. Ч. I. – М.: ЦОКР МВД России, 2005.
5. Бабаев М. М, Блувштейн Ю. Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления // Советское государство и право. — 1990. № 9.
6. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. – М., 1965.
7. Котюргин С. И. Специальный надзор милиции (проблемы, задачи, функции). —Омск, 1973.