Цель данной статьи - охрана земли как ценнейшего национального достояния, средства производства, необходимого для функционирования всех отраслей хозяйства путем предотвращения ее от порчи, то есть ухудшения качественного состояния земель вследствие нарушения правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля[14] .
Объективную сторону преступления образуют: отравление, загрязнение, иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Например, приведение земли в негодность вследствие применения ядохимикатов с нарушением правил, уничтожения плодородного слоя почвы и т.п.
Под удобрениями понимают органические и минеральные вещества, содержащие элементы питания растений. Удобрения применяют в сельском хозяйстве и рыбоводстве для повышения урожайности культурных растений и рыбопродуктивности прудов[15]. Ядохимикаты - это пестициды, т.е. химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты) (ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (с изменениями от 10 января 2003 г. )
К иным опасным химическим и биологическим веществам относятся те, которые подлежат обязательной государственной регистрации на основании Постановления Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ". Государственная регистрация выполняет роль своеобразного кадастра этих веществ. Она включает в себя информацию об их свойствах, назначении, номенклатуре, производстве, применение, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Нужно отметить, что требования по всем перечисленным выше веществам, равно как и правила обращения с ними, закреплены многочисленными нормативами правовыми актами и являются обязательными, поэтому при применении ст. 254 УК РФ необходимо к ним обращаться.
Законодатель не допускает расширительного толкования, поэтому порча земли, какая бы она ни была по масштабу и наступившим последствиям, если только причинена веществами, не названными в статье, исключает ее применение. Удобрения и химикаты действительно часто использовались в прошлом, но в связи с упадком экономики немного хозяйств применяют их в настоящее время. Источники порчи земли сейчас иные. В основной массе это нефтепродукты, мазут
Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, количество возбужденных уголовных дел за земельные преступления измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней - единицами. Таким образом, факт, что судебная статистика по делам об ответственности за земельные преступления крайне скудна, а сложившееся при этом положение в области охраны и рационального использования земли следует признать критическим, очевиден. Большинство авторов видят причины этого в неспособности правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли.
В свою очередь работники природоохранных прокуратур отмечают, что недостатки их работы обусловлены прежде всего несовершенством законодательства.
Решать обозначенные проблемы необходимо в комплексе, во-первых, посредством совершенствования уголовного законодательства; во-вторых, посредством обеспечения оперативного реагирования на нарушения уголовного закона; осуществления надежного контроля и надзора за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли; повышения уровня правовой культуры должностных лиц правоохранительных органов.
2.5. Земельно-правовая (специальная) ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель.
В юридической литературе не сложилось единого мнения о признании специальной земельно-правовой ответственности в кчестве самостоятельного вида ответственности.
Однако институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права.
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. предусматривали в ст. ст. 15, 16, 50 земельно-правовые санкции, фактически выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
В качестве особого института советского земельного права земельно-правовую ответственность рассматривал О.В. Измайлов [16].
О.В. Измайлов полагал, что существующие традиционные виды ответственности не могут обеспечить в полном объеме охрану таких важнейших отношений, какими являются земельные отношения .
В юридической литературе нет единого мнения об определении специальной земельно-правовой ответственности. Вследствие того что Земельный кодекс РФ не перечисляет данный вид ответственности, не дает законодательного толкования данного понятия, среди ученых возникают споры о существовании земельно-правовой ответственности.
Так, М.С. Ромадин, говоря о процедуре прекращения прав на землю, предусмотренной статьей 54 Земельного кодекса РФ, считает, что "если и можно в данном случае говорить о какой-либо ответственности, то только о гражданско-правовой (ответственность правообладателя перед собственником)" .
Однако положения ст. 45 Земельного кодекса РФ устанавливают перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.
Статья 54 Земельного кодекса РФ регулирует условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
Пункт 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ предусматривает, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
Практика привлечения недобросовестных землевладельцев и землепользователей к административной ответственности существует. Примером может выступать Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г[17]. Суть дела в следующем. Общество с ограниченной ответственностью "N" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решением названного Арбитражного суда от 14 февраля 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2007 г., в удовлетворении заявленного по делу требования отказано. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу. В ходе проведенной проверки соблюдения земельного законодательства по использованию земельного участка был установлен факт его неиспользования более 10 лет по целевому назначению - для жилищного и иного строительства. Решение Арбитражного суда г. Москвы и Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по тому же делу оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Если вопрос о факте существования специальной земельно-правовой ответственности является спорным среди ученых, то о противоречивости и неполноте законодательства в области принудительного прекращения земельных прав спора нет.
Итак, можно выделить следующие проблемы, затрудняющие привлечение правонарушителей к земельно-правовой ответственности.
Во-первых, п. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ указывает на то, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля одновременно с наложением административного взыскания выносит предупреждение о допущенных земельных правонарушениях виновному лицу. Но в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.
Во-вторых, М.С. Ромадин подчеркивает, что не совсем ясно, насколько активна роль суда при рассмотрении вопроса о прекращении права на землю; сводится ли она только к тому, чтобы проверить законность и обоснованность решения органа, предоставившего земельный участок, о прекращении вещного права и тем самым подтвердить или опровергнуть принятое решение об изъятии земельного участка