4. Исполнение бюджета казначейством: должно ли Федеральное казначейство исполнять региональные бюджеты.
В рамках бюджетного законодательства возможны два способа организации исполнения региональных и местных бюджетов – по соглашению с органами федерального казначейства и путем создания собственных органов казначейства. Собственные органы казначейства для обслуживания местных и региональных бюджетов могут создаваться либо в структуре административных (финансовых) органов, либо в качестве самостоятельных учреждений.
Систему самостоятельного исполнения регионального бюджета на примере Санкт-Петербурга описывает Н.Г. Иванова в статье «Бюджетный кодекс Российской Федерации и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов»[8], так же переход на казначейскую[9] систему исполнения регионального бюджета осуществлен в г. Москве, Саратовской, Нижегородской областях, республике Карелия.
Органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления должно быть предоставлено право самостоятельно решать какой из способов исполнения бюджета выбрать. Однако, проблему мы видим в том, что одним из условий предоставления субъекту Российской Федерации финансовой помощи из федерального бюджета является подписание соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через федеральное казначейство (пункт 1 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Поскольку большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными и, следовательно, обязаны заключать соглашения с органами федерального казначейства об исполнении территориальных бюджетов, то данное положение ущемляет право самостоятельного выбора способа исполнения бюджета. Представляется, что только высоко дотационные регионы и регионы с неблагополучным финансовым положением требуют так называемого «внешнего управления», которое заключается в исполнении их бюджетов через органы федерального казначейства. А в пункт 1 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо внести изменения, определив максимальный размер финансовой помощи, для получения которой необходимо заключать соглашение с федеральным казначейством на исполнение бюджета субъекта Российской Федерации.
5. Исполнение федерального бюджета о доходам: проблема разграничения функций.
В настоящее время в системе органов исполнительной власти существуют два ведомства, в чью компетенцию входят полномочия по исполнению доходной части бюджета: территориальные органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. При осуществлении контроля за поступлением доходов в федеральный бюджет они могут как дублировать друг друга, так и оставлять без надлежащего контроля отдельные стадии прохождения денежных средств.
Разделение компетенции между органами федерального казначейства и органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в сфере исполнения бюджета должно складываться следующим образом. Обеспечение соответствия собираемых налоговых поступлений бюджетным показателям не должно входить в круг обязанностей федерального казначейства. Это – задача налоговых органов. Задача казначейства – следить за тем, чтобы поступающие налоги незамедлительно перечислялись на единый банковский счет, а так же вести учет поступивших налоговых платежей, отражая динамку собираемости с начала года по текущую дату и сопоставляя ее с показателями бюджетных доходов. Объяснение причин появления разрыва между планируемым и реальным поступлением налогов (если они не связаны с ошибками в системе учета федерального казначейства), должно быть возложено на налоговые органы.
6. Санкционирование расходов.
Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета.
При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов. Роспись доходов и расходов является основным оперативным планом распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и по получателям бюджетных ассигнований.[10] Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил механизм санкционирования расходов, когда помимо составления и утверждения бюджетной росписи утверждаются и доводятся до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств[11]. Бюджетный кодекс предусматривает поквартальную разбивку бюджетной росписи (сводной бюджетной росписи) и одновременно утверждение лимитов бюджетных обязательств на период, не превышающий три месяца. Следовательно, лимиты бюджетных обязательств дублируют показатели бюджетной росписи, тогда возникает вопрос о необходимости данной процедуры. На практике такая ситуация может привести к тому, что исполнение бюджета будет проходить не по показателям, утвержденным в законе о бюджете, и даже не по бюджетной росписи, а по лимитам бюджетных обязательств.
Нормы действующего законодательства определяют права и обязанности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Главными распорядителями и распорядителями выступают не сами министерства и ведомства, а должностные лица их возглавляющие, которым в соответствии с действующим законодательством предоставлено право подписи финансовых документов. В отличие от статей 165 и 166 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которых разграничены полномочия Министерства финансов Российской Федерации и Министра финансов Российской Федерации, в статьях, посвященных главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств, подобное разграничение отсутствует. Следовательно, отсутствует ясность в вопросе полномочий отнесенных к министерству (ведомству) и непосредственно к его руководителю. В целях совершенствования правового регулирования стадии исполнения бюджета автор считает необходимым уточнить правовой статус главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Для этого в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств закрепить не органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностные лица, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Таким образом установив личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.
7. Бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств.
Требуют уточнения положения действующего законодательства относительно статуса получателя бюджетных средств.[12]
В целях усиления контроля за использованием учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, указанные средства в соответствии со статьей 42 Бюджетный кодекс Российской Федерации в полном объеме включены в состав неналоговых доходов соответствующих бюджетов, и таким образом, признаны дополнительным источниками бюджетного финансирования учреждений.
При применении данных положений на практике возникают сомнения в необходимости учета доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, т.к. по сути данные средства доходом бюджета не будут и право распоряжения данными средствами останется у бюджетного учреждения. Учет этих средств может привести к искусственному завышению показателей доходной части бюджета, нарушает принцип достоверности и реальности бюджетных показателей.
Суть проблемы, на наш взгляд, заключается в том, что государство стремится ограничить ответственность по обязательствам получателей бюджетных средств (т.е. не отвечать бюджетными средствами по обязательствам, вытекающим из коммерческой деятельности бюджетных учреждений), и для этого стремится контролировать и их доходы и расходы, добиваясь соответствия доходов расходам административными мерами. Решение проблемы видится в разделении получателей бюджетных средств на три группы. В первую группу входят учреждения, финансируемые только из бюджета и не получающие доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и имеющие право требования финансирования из бюджета. В этом случае государство сохраняет субсидиарную ответственность по долгам данного учреждения. Эти учреждения и будут бюджетными учреждениями в чистом виде. К данной группе можно отнести воинские части и другие учреждения Министерства обороны Российской Федерации.
Ко второй группе следует отнести учреждения, финансируемые из бюджета на основе государственного заказа на оказание социальных услуг, и получающие альтернативное финансирование за счет коммерческой деятельности. Примером могут служить учреждения здравоохранения и образования.
Третья группа получателей бюджетных средств состоит из предприятий, учреждений и организаций, получающих субвенции, субсидии, дотации и кредиты из бюджета на основе возвратности, платности, срочности и при условии их целевого использования.
Доходы полученные от коммерческой деятельности субъектами второй и третьей групп в составе бюджетов не учитываются и государство по их долгам ответственности не несет.
Стадия исполнения федерального бюджета заканчивается приказом Министерства финансов Российской Федерации об утверждении Порядка завершения исполнения федерального бюджета на соответствующий финансовый год[13] – данный документ закрепляет результат стадии и дает толчок дальнейшему развитию бюджетного процесса, а именно, стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
* * *
Таким образом, в правовом регулировании стадии исполнения бюджета мы можем выделить как положительные черты, так определенные проблемы.
К положительным сторонам можно отнести переход России на казначейскую систему исполнения бюджета, а так же законодательное закрепление принципа единства кассы.
В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств.