В других - конституционный суд имеет право законодательной инициативы (Узбекистан, Закон "О Конституционном суде", ст. 10). Наиболее примечательно то обстоятельство, что предлагаемые конституционные изменения в рамках системы предварительного обязательного контроля рассматриваются Конституционным судом.
Немного найдется стран, где все отмеченные типы правовых актов являются объектами конституционного контроля. Тенденции развития конституционного правосудия таковы, что число стран этой группы постоянно растет. Однако здесь есть тема для дискуссии, связанная, прежде всего, с законами, принятыми референдумом. Немало случаев, когда конституционные суды обращались к этому вопросу и даже принимали решения для уточнения своей позиции. Примеры Франции, Чехии и ряда других стран свидетельствуют о том, что некоторые страны склонны остерегаться конституционного контроля законов, принятых референдумом. Независимо от этого, система конституционного контроля никогда не будет завершенной, целостной и действенной, если она не охватывает права толкования конституции и конституционного контроля любых типов нормативных актов. Здесь следует остановиться на дискуссионных вопросах, касающихся контроля решений как центральных и местных органов исполнительной власти, так и органов местного самоуправления. Опыт Армении свидетельствует, что кроме постановлений Правительства, правовые акты подобного типа не являются объектами конституционного контроля. Подобная ситуация типична, в основном, для стран, входящих в третью группу. С одной стороны, это объясняется тем, что перед конституционным судом не ставится задача решения споров по поводу полномочий, к тому же Суд не наделяется правом решать вопрос конституционности и законности этих актов на основе индивидуальных жалоб, осуществляя защиту прав человека. С другой стороны - предпринимается попытка сконцентрировать решение этих вопросов в судах общей юрисдикции, а внимание конституционных судов заострить на задаче обеспечения конституционности законов и международных договоров. Подобное решение, однако, требует четкой дифференциации функциональных взаимоотношений конституционного суда и судов общей юрисдикции (лучшими примерами опять-таки могут служить Австрия, Германия, Испания, Италия), чтобы не возникли, с одной стороны, тупиковые ситуации, а с другой - решение вопроса не оставалось бы в подвешенном состоянии и не было бы перенесено в сферу административной волокиты.
2.4. Субьекты конституционного контроля
Часто высказывается мнение, что конституционный контроль осуществляется посредством централизованной или децентрализованной судебной системы, а все другие органы, которые непосредственно связаны с ним, выступают как субъекты, обращающиеся в Суд (если это предусмотрено конституцией или законом). Это неправильный подход, и он часто становится причиной некоторой путаницы, поскольку понятия "субъект конституционного контроля" и "субъект, имеющий право наобращение в конституционный суд", не идентичны.
Изучение конституций многих стран однозначно свидетельствует, что разные органы в той или иной мере обладают полномочиями конституционного контроля.
Естественно, что конкретный контроль осуществляется различными способами. Хотя в разных странах все это и имеет свои особенности, однако в общем субъектами конституционного контроля выступают:
-специализированные органы конституционного контроля;
- президент страны (в большинстве стран в тексте клятвыпрезидента закреплена обязанность защищать конституцию, так, ч. 1ст. 49 Конституции Республики Армения устанавливает, что Президент РА обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Подобное полномочие требует наличия четкого механизма реализации);
- парламент;
- правительство;
- суды общей юрисдикции.
Система конституционного контроля ущербна, если она не охватывает все поле сохранения и развития системы ценностей, исторически сформировавшейся как результат общественной жизни данного народа.
Один из стержневых вопросов конституционного контроля - это вопрос о субъектах, обращающихся в Суд, и о порядке осуществления ими своих полномочий, в особенности, в сфере абстрактного контроля. Как правило, к их числу относятся глава государства, парламент и определенная часть его членов, правительство, суды общей юрисдикции, граждане.
Стоит отметить, что в ряде стран круг субъектов, обращающихся в конституционный суд, достаточно обширен. Например, в Португалии таковыми являются также министры, парламентские фракции, прокурор, судьи, органы регионального управления, граждане.
В России - Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации, 1/5 депутатов, Высший арбитражный суд, Верховный суд, любой судья, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, а также граждане (если законом были попраны их права).
В Сирии субъектами обращения являются только Президент страны и 1/4 парламента, в Шри-Ланке - только Президент.
Во Франции до 1974 г. право обращения имели Президент, Правительство и председатели палат парламента (за это время Конституционный совет слушал ежегодно в среднем 1 дело по вопросу конституционности). Начиная с 1974 г. субъектами права на обращение стали 60 депутатов и 60 сенаторов (с 1974 по 1991 г.г. заслушано 220дел по инициативе последних).
Для эффективного конституционного контроля необходимой предпосылкой является и право прямого обращения судов общей юрисдикции по вопросам конституционности закона в орган, осуществляющий конституционный контроль, и право конституционного суда на основании индивидуальной жалобы пересмотреть решение суда, применившего, по мнению заявителя, неконституционную правовую норму.
Ныне одной из самых актуальных задач в вопросе определения конституционности нормативных актов является признание субъектами обращенияфизических лиц. Это двойственная задача. Во-первых, существенно расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в конституционный суд и контроль становится более действенным. Во-вторых, становится более совершенной внутригосударственная система защиты прав человека.
Независимо от характера системы конституционного контроля важно, чтобы физическое лицо имело возможность поднять вопрос о конституционности нормативного акта(например, в Словении около 80 процентов нормативных актов принимаются к рассмотрению на основании индивидуальных жалоб физических лиц, 20 процентов - на основании обращений государственных органов)[1].
Более того, в ряду субъектов, обращающихся в конституционный суд, должны найти место и органы местного самоуправления (как это существует в некоторых странах), и церковь (религиозные организации). К этим вопросам также есть различные подходы. Особенно это относится к религиозным организациям, которые отделены от государства, но должны быть в состоянии защищать свои конституционные права.
Добавим, что вообще результативность деятельности институтов конституционного контроля, целенаправленность их работы в значительной мере обусловлены вдумчивым и взвешенным выбором круга обращающихся субъектов. Лучшая модель, пожалуй, та, где все субъекты конституционного контроля (и надзора), а также граждане в вопросе защиты своих конституционных прав являются субъектами, обращающимися в конституционный суд.
Что касается вопроса конституционности нормативных актов, то общая тенденция сводится к тому, чтобы члены парламента, возможно меньшим числом, имели бы возможность обращения в конституционный суд.
[1] Интересен также опыт Испании, где с 15 июля 1980 г. по 31 декабря 1994 г. в Конституционном суде было зарегистрировано 29814 дел, из которых 28106,или94,3% - на основании личных заявлений (см." Защита основных правКонституционным судом.’’Европейская ко-миссия за демократию через право. Издание Совета Европы, 1995 г., с. 5.
2.5. Особенносто конституционного контроля в переходный период
Во все времена человеческой истории системные преобразования общества сравнивались с землетрясениями, потому что, в основном, внезапно возникает качественно новая ситуация, для которой характерны неопределенность, неуправляемость, расформирование институциональных систем или их отсутствие, сумбурное мышление, пересмотр системы ценностей, непредсказуемость ситуации, нечеткость предстоящих действий, нужда и социальная напряженность. В сущности, это всеобъемлющий общественный стресс, начальный период которого - типичная шоковая ситуация, переходящая затем в состояние тревоги и неопределенности, после преодоления которых начинаются стабилизация и развитие.
В подобной ситуации оказались почти все страны постсоциалистического периода. Особенно отчетливо это проявилось в республиках бывшего СССР. Дело в том, что последние пережили двойной развал: сначала системы общественных отношений, а затем и структур государства. Если первое предполагало переход к рыночным экономическим отношениям и укоренение общественных отношений, характерных для демократического, правового (в некоторых новых независимых государствах также и социального) государства, основанного на принципе разделения властей, то второе обязывало к незамедлительным действиям для становления целого из части, формирования самостоятельной государственной системы.
Решение отмеченных задач требовало задействования всего арсенала кризисного управления, чтобы сделать переход управляемым, смягчить неминуемые отрицательные последствия преобразований системы, преодоления политической, экономической, психологической неопределенности и неопределенности общей системы ценностей, четко обозначить новые правила общежития, создать новые структуры вместо разрушенных и решить еще множество других вопросов, не терпящих отлагательства.
Очевидно также, что в подобной ситуации, как правило, действующие ранее конституции прекращают выполнять свою функциональную роль. Они либо функционируют частично, либо заменяются декларативными нормами, либо же до принятия новой конституции в действие вводятся конституционные законы. Мировой опыт свидетельствует, что в подобных ситуациях иными становятся роль и характер конституционного контроля. Для понимания и глубокого усвоения характерных для нашего времени явлений необходимо, прежде всего, выявить суть переходного периода, характер и логику развития общественных отношений, формирующихся в этот период.
С точки зрения общественного управления и, в частности, предмета нашего исследования, большое значение имеют ответы на следующие вопросы:
а) как произошел переход? Был ли это переход без подготовки или просто развал?
б) Насколько ясно было, к чему был переход?
в) Какова суть переходного периода, его длительность, фазы, начало и конец?
г) Требует ли переходный период особого подхода к общественному управлению и, в частности, к конституционному контролю?
Как для бывших социалистических стран Европы, так и для республик бывшего СССР период после апреля 1985 г. воспринимался как период новых мероприятий по изменению ситуации.
Политическая оценка Запада по поводу создавшейся ситуации была такова: они имели дело с империей зла, и усилия Горбачева по ее преобразованию сочли геройством.
Во-вторых, процессы, происходившие в обществе, опережали искомые и навязываемые решения. Более того, последние не только не могли охватить новую действительность, но и выполняли роль детонатора глубинных социальных преобразований. Наилучший пример тому - Ново-Огаревский процесс, референдум 17 марта 1991 г., недальновидные отклики Москвы на процессы, происходившие в Прибалтике и Армении и т.д.
В-третьих, ошибочно воспринимался и оценивался международный фактор. С одной стороны, недооценивались геополитические интересы Запада, возможное воздействие внешних факторов, с другой - доминировали головокружение и необоснованное воодушевление.
Если ко всему сказанному добавить отсутствие четкого представления о том, что предстояло сделать, а также искаженное восприятие окружающих реалий - картина станет целостной.
Все это свидетельствует о том, что "созревание" реальной действительности произошло независимо от воли правителей и в "латентный период".
Естественно, преобразования должны были носить взрывной характер, со всеми вытекающими отсюда последствиями[1]. Историческая реальность такова, что произошел развал системы без подготовки к этому народов, являвшихся ее субъектами. Более того, все силы и московских властей, и международных кругов были направлены на дезориентацию общественного мнения, а также создание превратного представления об ожидаемых событиях. Естественно, были неизбежны психологические потрясения и искажения мировосприятия, что значительно осложнило преодоление трудностей переходного периода.
В подобной ситуации на первый план, выдвигая решение двойной задачи, выходят подходы кризисного управления. Во-первых, не допустить возникновения хаоса и организованным и управляемым способом выйти из этой ситуации, сведя к минимуму неизбежные потери. Во вторых - в возможно короткий срок уточнить приоритеты, подготовить государственную машину к работе в режиме функционального управления, создать правовое пространство, соответствующее новым общественным отношениям и институциональную систему управления. Решение этих задач для бывших социалистических стран Европы имело ту особенность, что, с одной стороны, они имели более четкое представление о будущем и о предстоящих шагах. Изобщественного сознания еще не были вытеснены те ценности, которые нужно было восстановить, причем носители их составляли внушительную часть населения. С другой стороны, существовали целостная национально-государственная система, экономика, базирующаяся на сравнительно самостоятельной системе, создававшая более широкие возможности для интеграции с прогрессивными европейскими системами ценностей, более благоприятная геополитическая ситуация.
Для республик СССР имели большое значение не только фактор инерции, вопросы, годами замалчиваемые и потому проявившиеся с особой остротой, но и то, что действовать самостоятельно было неизмеримо сложнее. Это было обусловлено, с одной стороны, тем, что экономические связи в сравнении с политическими процессами имели относительную независимость и большую инерционность. С другой стороны, появилась несогласованность интересов и по той причине, что не были четко обозначены перспективы, новые решения и пути их достижения. Сработал лозунг "спасайтесь, как можете". И не случайно, что даже после образования Содружества Независимых Государств совместно принятые решения преимущественно остались благими пожеланиями и, в большинстве случаев, не претворяются в жизнь.
Все это в значительной степени было обусловлено тем, что для большей части новых независимых государств долгое время было неясно, в какую сторону идет переход и какие глубинные преобразования требуются для этого (наилучшим свидетельством тому служат результаты референдума, проведенного 17 марта 1991 г. в девяти республиках).
Переходный период можно условно разделить на следующие временные промежутки:
1. Период, предшествующий переходу к новой форме общественной жизни. Теоретически это может относиться ко всем 70 годам (для многих эти годы стали годами ссылки, политических преследований и беспросветной борьбы). В действительности он стимулировалсяполурешениями экономических реформ, неудачными опытами в 1953, 1965, 1979 и 1985 годах и получил всеохватывающийхарактер после 1987 года, когда выяснилась несостоятельность идеи перестройки. Этот период можно охарактеризовать как "латентный период" созревания развала, поскольку, как уже отмечалось, вместо осуществления переходной программы предпринимались лихорадочные и запоздалые попытки чинить препятствия общественному преобразованию и дезориентировать общественность. В то же время он может считаться и временем упущенных возможностей, поскольку не было проделано почти никакой предварительной работы для обеспечения жизнедеятельности в условиях новой действительности;
2. Период фактического развала СССР и последующего шока.
Этому периоду, который охватывает 1991-1992 гг., были свойственны:
- потрясения, следующие за развалом (автершоки), продолжающееся расформирование существующих систем;
- преобладание во многих странах влияния на ситуацию экзогенных факторов в сравнении с эндогенными;
- угроза неуправляемости и слабое предвидение изменения ситуации;
- растерянность общества, неопределенность действий, неуверенность и страх в отношении завтрашнего дня;
- лихорадочные поискиспособов экономического и политического формирования новых систем и первые смелые шаги;
- отсутствие новой системы ценностей и недостаток нового осмысления времени и пространства;
- синдром старого мышления, нехватка навыков свободной и независимой жизни;
- эмоциональный и в определенной степени дилетантский подход к вопросам дальнейшего развития общества и т. д.
С точки зрения общественной психологии, тревогидо декабря 1991 г. и после были несколько разными. В общем, 1991 г. стал годом больших потрясений общества: 17 марта референдум о сохранении Союза, попытка переворота (август), затем развал (декабрь) и многие другие события, каждое из которых затрагивало краеугольные вопросы бытия.
Добавим также, что независимость уже была получившей политическое и нравственно-психологическое признание действительностью, которая требовала экономической и социальной платы.
Именно в этот период сужденобыло решить две чрезвычайно важные задачи: во-первых, преодолеть тревоги переходного периода, во-вторых, уяснить принципиальные позиции по отношению к процессам дальнейшего развития общества и закрепить их на законодательном уровне. Были также уточнены подходы к разработке новых конституций и созданию систем специализированного конституционногоконтроля.
3. Для многихновых независимых государств последующие годы - до принятия новых конституций - стали годами дискретных преобразований и некоторой стабилизации положения. Значительно укрепилась законодательная база новых общественных отношений, в основном сформировались институты государственного управления, новые качества приобрела экономическая независимость, особенно благодаря введению собственной валюты и внедрению финансово-банковских отношений, сформировались действенные международные связи, которые также сориентировали экономические реформы. Между тем, неизбежно приходилось искать определенные решения путем исправления собственных ошибок.
4. Значительные различия приобрел постконституционный период, когда новые независимые государства решились на системные преобразования. Этот период продлится до тех пор, пока правовые и демократические отношения не наберут достаточной критической массы, чтобы стать основными характеристиками общественной жизни, пока рыночные отношения не будут охватывать все этапы воспроизводства, и не сформируются необходимые предпосылки для расширенного воспроизводства. Сложность здесь, однако, заключается в том, что время не ждет. Для того, чтобы отрицательные тенденции не могли опередить и воспрепятствовать дальнейшему развитию, необходимо предотвращать негативные проявления и стимулировать положительные сдвиги. Быстрых же положительных изменений можно ожидать только в случае комплексных, взаимосогласованных и активных шагов, проявляя при этом серьезную заботу об укреплении иммунной системы общества.
Мировой опыт свидетельствует, что в подобных ситуациях оправдывает себя не выжидательный подход, а формирование активно действующей системы конституционного контроля. В литературе даже высказывается мнение, что в Германии, Франции и в ряде других европейских стран рождение специализированных институтов конституционного контроля было обусловлено решением конкретных задач, продиктованных системными преобразованиями. Мы придерживаемся того мнения, что конституционный контроль, в первую очередь, характерен для общества, вставшего на путь динамичного и стабильного развития, где демократия из лозунга превратилась в образ жизни, стала жизненной необходимостью и содержанием образа действий, в первую очередь, для государственных властей. Вместе с тем, конституционный контроль - это мощное средство для того, чтобы сделать общество таковым и ускорить системный переход.
Конституционный контроль вводится в постсоциалистических странах при различных обстоятельствах, зависящих от особенностей той или иной национальной системы права, и тем не менее еговнедрениеобладалорядомхарактерныхчерт:
- конституционый контроль был сконцентрирован в руках монопольного, специализированного органа;
- получил некоторое распространение превентивный контроль правовых актов, что характерно для систем контроля, возникших под влиянием французцкой доктрины;
- рассмотрение дел по собственной инициативе не стало широко распространенным основанием для осуществления конституционного судопроизводства;
- достаточно широко было внедрено толкование консттитуционных и даже законодательных положений, что не является распространеннойпрактикойвмире ;
- в некоторых странах статус законного заявителя был присвоен исключительно правительственным органам[2].
Естественно, в переходный период конституционный контроль проявляется также несколько своеобразно.
Во-первых, выбирается достаточно узкий круг объектов и субъектов. Во-вторых, в тех странах, где предоставлена такая возможность, преобладает рассмотрение дел на основе индивидуальных жалоб. В-третьих, соответствующими субъектами не полностью используются возможности конституционных судов в вопросе обеспечения верховенства конституции, что обусловлено несовершенством механизмов реализации их полномочий по защите конституции. В-четвертых, недостаточное внимание уделяется абстрактному последующему контролю, который, однако, в переходный период способен в большей мере содействовать преодолению внутренних противоречий законодательной системы и обеспечению верховенства конституции. В-пятых, конституционные суды на стадии формирования испытывают дефицит самоутверждения и общественного доверия, что ослабляет их воздействие на общественные процессы.
Естественно, эти особенности с различной глубиной проявляются в новых независимых странах.
Невдаваясь в иные подробности, отметим, что в переходный период более чем важной становится необходимость действенного конституционного контроля, и главным условием его осуществления является создание конституционного суда, наделенного достаточными полномочиями, имеющего необходимые предпосылки деятельности и действующего независимо.