В Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 (в ред. от 5 октября 2002 г.), в рубрике "Сельское хозяйство" выделены общие положения, государственное регулирование агропромышленного производства, сельскохозяйственные товаропроизводители, отрасли сельского хозяйства, договоры в сельском хозяйстве. По нашему мнению, такая классификация правовых актов по сельскому хозяйству в целом соответствует сложившейся в настоящее время структуре аграрного законодательства, в котором можно выделить следующие основные институты:
-государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции;
-государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;
-правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хозяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств;
-правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве: договоры в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных организаций, в сфере производственно-технического обслуживания, в сфере финансовых отношений (кредитные отношения, отношения с банками и иными финансовыми организациями), в сфере реализации сельскохозяйственной продукции.
В настоящее время происходит формирование нового института устойчивого развития сельских территорий, что вызвано особенной общественной значимостью этих вопросов, однако на федеральном уровне они пока только упоминаются в качестве одного из направлений государственной аграрной политики. Готовятся (и в ряде регионов уже приняты) программы развития сельских территорий, но нормативных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, пока нет. Высказываются предложения о разработке специального федерального закона, в чем, по нашему мнению, нет необходимости. Несмотря на то что сам термин "устойчивое развитие сельских территорий" достаточно новый для нашего законодательства, данное направление во многом охватывается традиционным для аграрной сферы блоком актов, регулирующих социальное развитие села (развитие образования, здравоохранения, сферы услуг на селе, благоустройство сельских населенных пунктов и т.д.). Специальным в этой области был Закон РСФСР от 21 декабря 1990 г. N 438-1 "О социальном развитии села", утративший силу с 1 января 2005 г. Однако уже с момента его принятия этот Закон в значительной степени являлся декларативным ввиду не проработанности его финансово-экономического обоснования, несоответствия поставленных в нем задач возможностям бюджетного финансирования. По существу, и на сегодняшний день данная проблема продолжает существовать.
"Устойчивое развитие сельских территорий" более широкое понятие, чем "социальное развитие села". Оно включает и градостроительные, и экологические, и многие другие вопросы, в том числе возвращение понятия сельскохозяйственного переселения, а также регулирование таких новых перспективных явлений, как агротуризм. На сегодняшний день те или иные вопросы устойчивого развития сельских территорий решаются отдельными актами; их комплексному правовому регулированию препятствует отсутствие обоснованной экономической концепции обеспечения такого развития. Именно комплексное решение проблем сельских территорий в тесной связи с развитием сельскохозяйственного производства (которое в основном и способно обеспечить занятость сельского населения и повышение уровня жизни в деревне) и позволит отнести нормативные акты, посвященные развитию таких территорий, к аграрному законодательству (а не к жилищному, градостроительному, социально-культурному и иному законодательству, регулирующему сходные вопросы). Основополагающим актом аграрного законодательства часто называют Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Действительно, он впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В этом Законе даны легальные определения понятий сельского хозяйства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного товаропроизводителя. Однако нельзя не заметить, что содержание рассматриваемого Закона уже, чем его название: Закон не регулирует всех отношений, складывающихся в области сельского хозяйства, и не охватывает всех направлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйственное производство в целях стимулирования его развития, основным из которых является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей.
На мой взгляд, такое решение законодателя следует признать обоснованным. В ходе предварительных обсуждений многочисленных проектов Закона о развитии сельского хозяйства отдельными учеными выдвигалась идея о принятии такого Закона в виде своего рода аграрного кодекса, "единого федерального сводного закона, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей". Соответственно предлагалась его структура, которая включала бы разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, об особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, о финансировании, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе, договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и об обеспечении эквивалентного обмена в агропромышленном комплексе, о системе страхования в сельском хозяйстве, об ответственности за нарушения аграрного законодательства, о юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства. Нам представляется нецелесообразной идея объединения в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребует "выдергивания" отдельных норм из ГК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, других нормативных актов, что разрушит сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Таким образом, Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства", устанавливающий формы и методы воздействия государства на развитие аграрной экономики, является, по существу, преемником утратившего силу Федерального закона от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства", нормы которого, к сожалению, не дали ожидаемого эффекта по подъему сельского хозяйства. Такая опасность существует и в отношении Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", поэтому остается острой проблема выработки четкого механизма обеспечения реализации положений данного Закона. Не последнюю роль здесь играют, помимо необходимости разработки и принятия ряда подзаконных нормативных актов, развивающих отдельные законодательные нормы, повышение общей правовой культуры всех участников отношений в области сельского хозяйства и борьба с коррупцией.
В условиях мирового экономического кризиса особенно важным в развитии сельского хозяйства и, соответственно, в дальнейшем совершенствовании российского аграрного законодательства является усиление внимания к решению проблем обеспечения продовольственной безопасности страны. Утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, признавая продовольственную безопасность одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения, определяет, что государственная аграрная политика является составной частью государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности и основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Таким образом, на решение проблем обеспечения продовольственной безопасности страны должны быть ориентированы все нормативные правовые акты, регулирующие аграрные и связанные с ними отношения, но в первую очередь, на наш взгляд, это касается законодательства о государственной поддержке сельскохозяйственного производства, регулировании агропродовольственного рынка и контроле за качеством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. В связи с этим необходимо отметить, что уже с последних лет советского периода истории нашей страны ставился вопрос о необходимости рассматривать, в том числе и при правовом регулировании, сельское хозяйство во взаимосвязи с другими, тесно связанными отраслями народного хозяйства, занимающимися вопросами закупки, переработки, транспортировки сельскохозяйственной продукции, торговли ею, производства и поставки сельскохозяйственной техники, средств химизации для сельского хозяйства и т.п., в совокупности составляющими агропромышленный комплекс страны. На сегодняшний день назрела необходимость рассматривать также в качестве объекта правового регулирования агропродовольственный комплекс, под которым в данном случае следует понимать отрасли экономики, связанные непосредственно с производством продуктов питания (учитывая, что сельское хозяйство занимается производством также технических культур и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например льна, хлопка, табака и др.). Соответственно, если аграрная политика - это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике страны, акцент должен делаться именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе должен учитываться и аспект обеспечения продовольственной безопасности.