Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон)[3][3]: «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи и статьи 1 Закона территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.
В силу вышеизложенного необходимо четко сформулировать основные признаки муниципального образования, отличающие его от других территорий осуществления публичной власти, прежде всего, от административно-территориальных единиц, на которые подразделяется территория субъекта Российской Федерации. На основе анализа федерального законодательства, а также на основе предложений, сформулированных большинством авторов, занимавшихся данной проблемой, к признакам муниципального образования следует отнести следующие:
1. Муниципальное образование создается для осуществления местного самоуправления , оно выступает пространственной сферой деятельности субъектов местного самоуправления по реализации его компетенции, то есть предметов ведения и полномочий, законодательно закрепленных за данным видом муниципального образования. Таким образом, муниципальные образования имеют иную цель , чем административно-территориальные единицы, которые необходимы для организации государственного управления в субъекте Российской Федерации.
2. Главным пространственным принципом организации местного самоуправления является поселенческий принцип, поскольку муниципальное образование является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта. Исходя из заложенной в ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" концепции максимального приближения органов муниципальной власти к населению, основой для формирования территорий муниципальных образований, являются не административные территориальные единицы, устанавливаемые субъектами РФ, а населенные пункты (группы населенных пунктов). Это обусловлено и тем, что основным субъектом местного самоуправления является население, а население проживает в населенных пунктах, поэтому именно населенный пункт и должен стать базовой единицей для создания муниципального образования. Поэтому, в соответствии с новым законом, территория субъекта РФ вначале разграничивается между поселениями, а уже затем они объединяются в муниципальные районы.
Населенность – это главный признак территории муниципального образования. Для обозначения территорий, на которых отсутствуют населенные пункты, в законе используется специальный термин – межселенные территории. Статус поселения получают либо отдельные населенные пункты, либо совокупности населенных пунктов. Следующий уровень муниципального образования – муниципальный район является объединением поселений и межселенных территорий.
И.В. Бабичев совершенно верно отмечает, что при определении муниципального образования как субъекта местного самоуправления территориальный признак не должен доминировать перед социальным . В противном случае это приводит к тому, что некоторые авторы определяют муниципальное образование вообще без указания на население как «…территориально-хозяйственный комплекс, обладающий собственностью и бюджетом, достаточным для реализации конкретных функций местного самоуправления» .
Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, необходимое для осуществления государственно-властной управленческой деятельности, осуществляется иным образом, здесь основным звеном является именно район или округ, в которых сосредоточены территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти.
3. В каждом муниципальном образовании должны быть созданы органы местного самоуправления. В соответствии с ФЗ N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»в муниципальных образованиях обязательно образуются представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, глава местного самоуправления. Возможно создание и иных органов местного самоуправления. Без органов местного самоуправления муниципальное образование существовать просто не может, в отличие от административно-территориальной единицы.
Поскольку в большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами существующих административно-территориальных единиц, в них могут также располагаться территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти. Но они не вправе заниматься решением вопросов местного значения, поэтому так важно провести четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
4. Каждое муниципальное образование должно обладать местным бюджетом и муниципальным имуществом. Непременным условием осуществления компетенции местного самоуправления является наличие собственной материально-финансовой базы. Публичная власть, не имеющая возможности пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, финансовыми средствами, не может быть самостоятельной. Поэтому даже самые небольшие населенные пункты, если они наделены статусом муниципального образования, должны иметь свой местный бюджет, возможность пополнять муниципальную казну, развивать экономическую основу своего существования.
Отдельные населенные пункты или территории в составе муниципального образования могут иметь свою смету в составе местного бюджета, средствами которой распоряжаются территориальные структурные подразделения местной администрации данного муниципального образования.
5. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав о местном самоуправлении. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года впервые ввел понятие муниципальных правовых актов, особо выделив среди них устав муниципального образования. Устав для муниципального образования по своей значимости может быть сопоставим с той ролью, которую играет Конституция РФ для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ – для соответствующих субъектов. Определение устава муниципального образования как особого вида муниципального правового акта дает С.В. Арбузов: «Устав муниципального образования – это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования» . Поэтому наличие устава также является существенным отличием муниципального образования как территории действия самостоятельных субъектов муниципальной власти от административно-территориальной единицы.
Перечисленные признаки муниципального образования могут быть положены в основу его определения. Таким образом:
Муниципальное образование – это социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении .
Указанные признаки должны быть положены в основу классификации муниципальных образований как конкретных носителей компетенции местного самоуправления, что позволит учитывать их особенности и возможности при определении компетенции конкретного муниципального образования. Следует подчеркнуть, что это лишь минимальный перечень оснований для типологии муниципальных образований .
Вопрос о видах муниципальных образований нуждается в особом рассмотрении. Муниципальное образование – это теоретическая категория, сущность которой проявляется в характеристике определенных территориальных единиц местного самоуправления. Она используется в законодательстве как общее понятие по отношению к частному, т.е. конкретному виду муниципального образования, который указывается в нормативных правовых актах как объект либо как субъект правоотношений . Федеральный закон « "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» от 6 октября 2003 года выделяет пять видов (типов) муниципальных образований: