На предприятиях работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали также заниматься вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы. Таким образом, профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций (37, с.31).
Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда, он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.
Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы (44, с.59). Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог.
В это время понятие социального страхования понималось чрезвычайно широко. Ставился вопрос не просто о денежной, но о практической помощи при наступлении страхового случая. В создавшихся условиях социальное страхование утратило свои характерные особенности и превратилось в социальное обеспечение. Смещение этих понятий распространилось и на действующее законодательство. Получалось, что социальная помощь, находясь в ведении профсоюзов и государства, как двух различных гарантов обеспечения конституционных прав, финансировалась только из средств госбюджета (46, с.33).
Система социального страхования строилась в соответствии с социально-экономическими принципами построения государства. Поэтому для нее были характерны следующие базовые положения: всеобщий охват рабочих и служащих; обязательное финансирование из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть государственного бюджета; предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот.
Важным моментом при ретроспективном обзоре развития системы социального страхования в России может считаться то, что объектом внимания было преимущественно городское население. В отношении крестьянства, наиболее многочисленного в то время, эти функции осуществлялись в урезанном виде – в форме трудовой помощи при запашке полей и уборке урожая.
2 этап развития социального страхования начинается с 1964 г., когда принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие 5 лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, а отличия в положении рабочего и колхозника практически исчезают. В 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР и Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов социальное страхование колхозников обеспечивается за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд в размере 2,4% от фонда оплаты труда (37, с.108). А с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения. В этот же период государственное социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после принятия в 1988 г. закона о кооперативах. Им были охвачены все граждане, работающие в религиозных организациях, включая священнослужителей.
Специфической чертой советской модели социальной деятельности была система двойного подчинения и контроля – со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. В организационном плане социальное страхование в этот период продолжало развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е гг. Именно тогда были сформированы взаимоотношения между бюджетом социального страхования, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников».
На 2 этапе общество сталкивается с перестройкой, начавшейся в России в конце 1980-х гг. Она принесла кардинальные изменения во все сферы жизни общества. Естественно, новые исторические обстоятельства вызвали изменения в организации и финансировании социального страхования. Первая попытка реорганизации старой системы социального страхования связана с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 г. «О совершенствовании финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение» (70, с.59). В соответствии с этим документом с 1 января 1991 г. образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере разработан, но его средства уже не включались в состав государственного бюджета. В 1990 г. был принят союзный, а затем, через полгода – российский Пенсионный фонд, как отдельный от государственного бюджета автономная система (финансово-кредитная организация).
3 этап развития социального страхования России является результатом десятилетнего реформирования системы, сформировавшейся в условиях централизованного, планового управления, при активном участии общественных фондов потребления и уравнительных принципов распределения. Процесс реформирования еще не завершен. Принципиально важно выявить, в каком направлении пойдет дальнейшее развитие социального страхования.
Социальное страхование, как известно, является основной формой социальной защиты населения в странах с рыночной экономикой. Основные направления реформирования государственного социального страхования были определены в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., в соответствии с которой была в основном создана необходимая нормативная база социального страхования, сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования. Осуществлялось совершенствование системы страховых платежей и взносов, надежность и многоканальность их поступления, прежде всего на основе формирования механизма экономической заинтересованности работодателей в снижении страховых рисков. Финансовая устойчивость государственного социального страхования обеспечивалась путем усиления контроля за целевым расходованием страховых средств, своевременностью и полнотой их уплаты.
Система социального страхования России 90-х гг. ХХ в. основана на формировании в 1991-1993 гг. четырех государственных внебюджетных фондов: 1) пенсионного страхования, 2) страхования временной утраты трудоспособности, 3) медицинского страхования и 4) страхования по безработице. Эти фонды создали возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам (в основном без крупных дотаций из государственного бюджета, даже если это и предусмотрено законом). Выплаты пособий, пенсий и других льгот из социальных фондов осуществляются в большей части за счет страховых взносов работодателей, доля которых за последние годы в доходах фондов составляла в среднем не менее 80% (60, с.63).
Государственные социальные внебюджетные фонды, аккумулируя значительные финансовые ресурсы, выполняют основную нагрузку по социальным выплатам населению. Анализ деятельности внебюджетных фондов свидетельствует о том, что они в целом прошли этап становления, их деятельность становится все более подконтрольной обществу. С середины 1990-х гг. возникла проблема стабилизации их финансового положения, связанная с действием целого ряда факторов (прежде всего, с отсутствием экономического роста, а также изменением возрастной структуры населения). У некоторых фондов появилась задолженность по обязательным социальным выплатам населению, одновременно растет задолженность перед социальными фондами со стороны плательщиков обязательных страховых взносов. По данным Госкомстата России, просроченная кредиторская задолженность только крупных и средних предприятий и организаций по платежам в социальные фонды составила на 1 октября 1998 г. 227 млрд. руб. (87, с.19), что превысило уровень всех планируемых поступлений в них в 1998 г.
Для этого периода также было характерно запаздывание бюджетного процесса в социальных фондах. Так, Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год» был подписан Президентом РФ только 23 июня 1999 г., «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1998 год» - 14 июля 1999 г. и т.д. (61, с.47).
Тем не менее, к концу 1990-х гг. удалось создать предпосылки для стабилизации работы фондов на долгосрочной основе. В 1999 г. впервые за последние годы эти бюджеты были утверждены своевременно, что дает возможность законодательной власти осуществлять своевременный контроль за рациональным использованием средств.
Система государственного пенсионного страхования в России построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990 г. В 2000 г. работодатели уплачивали 28% от фонда оплаты труда или дохода, работающие граждане - 1% от заработной платы. Осуществляемое налоговое реформирование предусматривало отмену страхового взноса в 1% в Пенсионный фонд России работниками, а для организаций установлена регрессивная шкала (ставка налога снижается с 28 до 2% по мере роста налоговой базы фонда оплаты труда) (52, с.48).
С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Его целью является создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами каждого застрахованного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, развитие заинтересованности лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий. Пенсионный фонд России уже к сентябрю 1997 г. выдал около 1 млн. страховых свидетельств государственного пенсионного страхования (53, с.49), а полностью введение персонифицированного учета страховых взносов в ПФР во всех регионах России с охватом всех работающих граждан было завершено в 2000 г.