Комментируя приведенное положение Закона, в первую очередь следует определить круг предписаний, нарушение которых может повлечь ликвидацию юридического лица. Во-первых, это нормы самого Закона. Во-вторых, это нормы федеральных законов, как тех, которые упоминаются в тексте Закона, так и иных. В-третьих, это нормативно-правовые акты, среди которых следует особо выделить постановления Правительства РФ.
В Законе неоднократно встречаются ссылки на Правительство РФ и правовые акты, которые должны быть приняты им во исполнение Закона. В первую очередь Правительство РФ должно определить орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, уполномочить его на осуществление функций, предусмотренных для него Законом, и определить порядок передачи регистрационных дел такому органу (ст.2, п.2 ст.26 Закона). Правительство РФ должно также утвердить порядок ведения государственного реестра (п.2 ст.4 Закона), в том числе порядок и сроки исключения из него устаревшей информации и уничтожения устаревших документов, форму и порядок предоставления содержащихся в государственном реестре сведений, конкретные условия их получения.
Далее Правительством РФ должны быть утверждены требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган (ст.9 Закона), в том числе формы заявлений о государственной регистрации при создании, реорганизации, ликвидации юридического лица, внесении изменений в учредительные документы и при представлении сведений об изменениях, не связанных с изменением учредительных документов.
Кроме того, должны быть утверждены форма и содержание документа, подтверждающего факт внесения записи в государственный реестр (ст.11 Закона).
Очевидно, что первые две группы вопросов, поставленных перед Правительством РФ, не связаны напрямую с исполнением юридическими лицами обязанностей, возложенных на них Законом[15]. Не вполне понятно, каким образом юридическое лицо может нарушить правила, установленные для органа регистрации. Что касается требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, то возникает вопрос, является ли нарушение формы заявления столь существенным правонарушением, последствием которого может стать принудительная ликвидация юридического лица. Представляется, что такой вариант развития событий противоречит принципу соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым интересам и целям, закрепленным в Конституции РФ (ч.3 ст.55).
В данной статье указано, что нарушение "иных правовых актов" также может повлечь принудительную ликвидацию юридического лица. Употребление этого выражения наряду с определением "нормативные правовые акты" означает, что под иными правовыми актами понимаются акты ненормативного характера, принимаемые уполномоченными должностными лицами и органами. Такими правовыми актами, в частности, являются решения регистрирующего органа о регистрации (ст.11 Закона) и об отказе в регистрации (ст.23 Закона). Нарушить решение о регистрации юридического лица, вообще говоря, задача невыполнимая. Что касается решения об отказе в регистрации, то с учетом нормы п.2 ст.51 ГК РФ не представляется возможным ликвидировать юридическое лицо, если оно не было зарегистрировано. Таким образом, остается неясным, какие иные правовые акты имеются в виду в ст.25 Закона. Можно предположить, что в нарушение решения об отказе в государственной регистрации организация все-таки будет осуществлять предпринимательскую деятельность. Такой состав правонарушения предусмотрен в ч.1 ст.14.14 КоАП РФ и влечет административное наказание в виде административного штрафа в размере от 5 до 20 МРОТ. Однако в данном случае неясно, что представляет собой субъект правонарушения. Юридического лица как субъекта права нет, поскольку оно не зарегистрировано, следовательно, к нему нельзя применить ответственность. Должностных лиц юридического лица как субъектов административной ответственности также нет, поскольку нет и юридического лица.
Не меньше вопросов возникает и в связи с признаками правонарушения, указанными в рассматриваемой статье. Какое нарушение является грубым, более грубым или менее грубым, чем другие деяния, - это категории, не имеющие конкретного содержания. Закон не дает критериев, по которым суд, рассматривающий иск регистрирующего органа о ликвидации нерадивого юридического лица, мог бы разрешить подобные вопросы. Что представляют собой нарушения, имеющие неустранимый характер, также неясно. Данное понятие также не имеет юридического содержания. Неопределенность норм ст.25 Закона может привести к произволу государственных органов и должностных лиц и к нарушению равенства граждан перед законом, что противоречит статьям 1 и 19 Конституции РФ[16].
Постановлением Правительства РФ от 17.05.02 N 319 установлено, что Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.
В связи с этим возникает вопрос о том, подлежат ли с указанной даты применению нормы ст.23 НК РФ об обязанностях налогоплательщиков письменно сообщать в налоговый орган по месту учета, в том числе обо всех случаях участия в российских и иностранных организациях (в срок не позднее одного месяца со дня начала такого участия), об объявлении несостоятельности (банкротстве), о ликвидации или реорганизации (в срок не позднее трех дней со дня принятия такого решения), об изменении своего местонахождения (в срок не позднее десяти дней с момента такого изменения). За непредставление указанных сведений предусмотрена налоговая ответственность (ст.126 НК РФ). Кроме того, сохраняет ли силу требование о представлении налогоплательщиком в налоговый орган заявления о постановке на учет в течение 10 дней после государственной регистрации (п.3 ст.83 НК РФ). Нарушение этой обязанности влечет взыскание штрафа в размере 5000 руб. (п.1 ст.116 НК РФ).
Формально до внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ указанные обязанности за налогоплательщиками сохраняются. Однако фактически сведения, представляемые налогоплательщиком в налоговый орган в порядке ст.23 НК РФ, совпадают с теми сведениями (п.1 ст.5 Закона), которые организация обязана представлять в регистрирующий (он же налоговый) орган и за непредставление которых также установлена ответственность (см. выше). Получается, что за непредставление одних и тех же сведений, причем фактически в один исполнительный орган, но наделенный разными функциями, установлена двойная ответственность: административная - по КоАП РФ, налоговая (по существу также административная) - по НК РФ. Правда, налагаются наказания за указанное правонарушение на разных лиц: в соответствии с КоАП РФ ответственность несут должностные лица юридического лица, а в соответствии с НК РФ - сами юридические лица - налогоплательщики.
Однако Законом предусмотрена также санкция, применяемая за указанное правонарушение и к юридическим лицам - принудительная ликвидация. В этом случае, если это же лицо привлекается и к налоговой ответственности, налицо повторная ответственность. Как указал Конституционный Суд РФ, законоположение, которое - по своей юридической конструкции в системе действующего законодательства - позволяет одно и то же лицо подвергать штрафным санкциям повторно за одно и то же налоговое правонарушение, тем самым нарушает один из основополагающих принципов юридической ответственности в Российской Федерации как правовом государстве и вследствие этого, по крайней мере по содержанию норм, не соответствует Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 05.07.01 N 130-О о п.12 ст.7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации").
Органы, осуществляющие государственную регистрацию, также привлекаются к ответственности за нарушение положений Закона №129-ФЗ.
В частности в п.1 ст.24 Закона №129-ФЗ установлена ответственность за следующие нарушения:
необоснованный отказ в государственной регистрации;
неосуществление регистрации в установленные сроки;
иные нарушения порядка регистрации, установленного данным законом;
отказ в представлении или несвоевременном представлении сведений, содержащихся в государственном реестре.
Субъектами ответственности являются должностные лица регистрирующих органов, а не сами эти органы, как указано в названии статьи.
Закон никак не определяет характер этой ответственности и содержит лишь общую отсылку к российскому законодательству[17].
В принципе, должностные лица федерального органа исполнительной власти, т.е. регистрирующие органы, могут нести за упомянутые в п.1 ст.2 правонарушения дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность на основании общих или специальных норм соответствующей отрасли законодательства.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих, в том числе должностных лиц, регулируется статьей 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", трудовым законодательством России, а также Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (с изм. от 27 июня 2000 г.).
В п.1 Указа дано определение понятия однократного грубого нарушения дисциплины, влекущего применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности.
Такими нарушениями являются: нарушение федеральных законов или указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ или вступивших в законную силу решений судов. В п.2 Указа предусмотрено, что упомянутые проступки, повлекшие нарушение нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством России.