Американцы не пошли по пути огульного отрицания джексоновского времени и постарались так изменить сложившуюся практику, чтобы не испортить главного достижения «системы добычи» - регулярной смены государственных служащих, что было главной гарантией против формирования у них кастовости.
Главный упор в реформе был сделан на то, чтобы государственная служба имела возможность представлять общество в целом. Ее открытость оставалась главным приоритетом реформаторов.
Важнейшим итогом общественной компании за реформу стал закон Пендлтона 1883г.
По мысли составителей закона Пенделтона, политические цели должны определяться выборными народными представителями, которые производят назначения на определенное количество постов, способы же достижения этих целей (собственно административная работа) - компетентными профессиональными служащими.
Закон защитил профессиональные категории госслужащих от прямого политического давления и произвола «патронажной системы», оговорив категории постов, которые могли замещаться без сдачи квалификационных экзаменов. Тем самым было законодательно закреплено выделение в рамках единой государственной службы огромного отряда администраторов, той части государственной службы, которая получила в американской практике наименование гражданской службы (civil service).
Таким образом, в рассматриваемый период идеология и практика государственной службы в США претерпели кардинальные изменения. Было раз и навсегда установлено: чтобы оставаться политически нейтральной, указанная служба должна в определенной степени быть независимой от президента и конгресса. Такая организация государственной службы стала моделью, по которой создавались аналогичные агентства на штатном и даже местном уровне
* Реформа государственной службы создала почву для углубления специализации и совершенствования технологии государственной работы.
Особенностью нового этапа как раз и стало внедрение в идеологию и практику государственной службы принципов научного управления. В этот период административная работа превратилась в респектабельную сферу деятельности и даже научную дисциплину.
Доктрина научного управления включала в себя следующие основные принципы:
* рационализация - опора управления на разумные решения, основанные на изучении вопроса;
* планирование - прогнозирование объективных условий и будущих потребностей как основа создания каждой конкретной программы;
* специализация - использование в процессе управления только соответствующих материалов и инструментов, продуктов и специалистов;
* стандартизация - закрепление в практике лучших образцов и достижений;
* измерение - определение точными количественными методами анализа личного вклада каждого служащего в решение задачи, эффективности его работы и квалификации.
Теория научного управления послужила основой для новой стандартизации должностей, их классификации. В частности, появился закон о классификации должностей госслужащих от 1949 г., установивший 18 градаций должностей для Гражданской службы.
6. Современный этап госслужбы - гражданской службы в США.
Начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883г. тем самым законом Пенделтона о котором уже говорилось чуть ранее. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее «система добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.
В последующие годы законодательство неоднократно изменялось.
Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978г. Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа:
* Управление по руководству персоналом;
* Управление особого советника;
* Совет по охране системы заслуг.
Им поручалось выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее Комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушения правовых норм; 3) вынесение решений по таким случаям.
Помимо этого, Закон 1978 г. создал новую группу служащих -Службу Высших Руководителей ( СВР ). Для СВР установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.
Известно, что одной из целей администрации Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, вчасности, относится и к СВР, так как данный институт играет важную роль в проведении реформ.
Придя к власти в 1992г., администрация Клинтона предприняла попытку реформировать существующую систему государственной службы,. С этой целью была создана комиссия во главе с вице-президентом А. Гором. После шести месяцев работы комиссия выдвинула более 100 предложений по реформе госслужбы. Причем, все рекомендации нацелены на изменение системы государственной службы таким образом, чтобы работающие в ней люди, как можно в большей степени отвечали не за процесс, а за результат.
7. Civil service и госслужба.
На сегодняшний день категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и т.п.).
В США государственным служащим в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.[6] Следовательно, правомерно было говорить о том, что в американской системе власти любое лицо является государственным служащим, от президента до почтового служащего.
В то же время в специальной литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». Характерно, что на русский язык все эти термины переводятся, как «государственная служба».
Можно говорить о скорейшем соотнесении терминов «государственная служба» в русском языке и «правительственная служба» в США, т.к. именно эти понятия видятся мне как синонимы. Гражданская служба - это особое понятие государственного устройства США.
Ввиду того, что конституция США обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов управления стала прерогативой власти штатов и местного управления.
В результате, с юридической точки зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному признаку на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит в свою очередь из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично.
Если сравнить с российским устройством, то в первую очередь необходимо упомянуть о принципе федерализма , в соответствии с которым различаются:
- федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ ( п. «т» ст. 71 Конституции РФ);
- государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (п. 3, ст. 2 Закона об основах госслужбы в РФ).
Сравнивая понятия гражданской службы, мы видим яркие различия. Под гражданской службой в США понимают совокупность государственных учреждений, которые финансируются бюджетом (включая социальных работников, коммунальные службы и т. д.)
В РФ работники образования и медицины в число государственных служащих не включены, а под госслужбой понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».
В этом главное различие между civil service и государственной службой РФ.
8. Заключение.
Существование различий между организациями государственной службы в России и в США несомненно по многим причинам. Некоторые из них обусловлены факторами не поддающимися сравнению. Например исторический период возникновения и развития службы у нас и в США. Россия - страна с вековыми традициями, в истории которой нашли отражение разные периоды и формы правления и связанная с этим история государственной службы. США - молодое демократическое государство, несомненно идущее по своему ни на кого не похожему пути. У наших стран абсолютно разные бюджетные, административные, государственно-правовые условия, на фоне которых можно все таки сделать попытку сравнения способов организации государственной службы. Что я и постаралась в какой-то мере отразить в своей работе.
9. Список литературы.
1. Закон об организации государственной службы в РФ.
2. Д.Н.Бахрах. Административное право. Учебник М. 1996г.
3. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Административное право, Учебник, М.1999г.
4. А.В. Пикулькин Система государственного управления М. 1997г.
5. А.В. Оболонский Государственная служба, М.1999г.
6. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М.Энтина, Конституционное право зарубежных стран, М. 2000г.
7. В.В. Чубинский, Государственное управление и государственная служба за рубежом, Курс лекций, СПб 1998г.
Журнальные статьи:
1.А.Силин, Госслужба в РФ и на Западе; Человек и труд №12 1998г.
2.Ю.К.Абрамов, Эволюция концепции госслужбы в США; США №1 1997г.
[1] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов Административное право РФ. Учебник для ВУЗОВ, М. 1999г. Стр. 174.
[2] Собрание законодательства РФ 1995г. № 31. Ст. 2290.
[3] В дальнейшем - Закон о госслужбе РФ.
[4] 5 А.В. Оболонский Государственная служба, М. 1999г., стр. 287.
[5] А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов Административное право РФ. Учебник для ВУЗОВ, М. 1999г. Стр. 185.
[6] В.В. Чубинский Государственное управление и государственная служба за рубежом, Курс лекций, СПб 1998г. , Стр. 32.