830 Глава 35
Дії у сфері адміністративного управління (адміністративні акти) мають право вчиняти не будь-які працівники державних органів і громадських об'єднань, а лише ті з них, які є службовими особами. Відповідно до ст. 442 ЦК України це особи, які внаслідок свого службового становища (займаної посади) або окремого доручення наділені у певній сфері адміністративної діяльності владними повноваженнями щодо невизначеного кола осіб, тобто осіб, що не перебувають у їх безпосередньому підпорядкуванні; діяльність службових осіб має публічний характер. Дії представника влади є обов'язковими для виконання, і в необхідних випадках вони можуть бути забезпечені примусовими заходами. Будь-яка службова особа має право давати обов'язкові розпорядження, проте ці повноваження не виходять за межі даного відомства і поширюються лише на підпорядкованих йому працівників.
Наступною підставою відповідальності згідно зі ст. 442 ЦК України є незаконність дій при виконанні службових обов'язків. Службовими вважаються такі дії, з яких складається адміністративний акт. Це дії, вчинені службовою особою при виконанні покладених на неї державно-владних функцій. Порушення порядку та умов здійснення цих функцій становить незаконність дій службової особи. Прикладом здійснення дій такого характеру може бути така справа. Громадянин К. їхав на своєму "Запорожці" вулицею міста і був зупинений автоінспектором міського відділу внутрішніх справ. Сівши в автомашину, автоінспектор наказав громадянинові К. сприяти йому в затриманні порушника правил дорожнього руху водія автомашини "31Л". Щоб наздогнати порушника, громадянин К. повинен був підвищити швидкість. На повороті шосе з гальковим покриттям він не впорався з керуванням, внаслідок чого автомашина вдарилася у скелю, що нависла над дорогою. В результаті аварії автомашина дістала значне пошкодження. Громадянин К. звернувся з позовом про стягнення з міського відділу внутрішніх справ суми відшкодування, що становить вартість ремонту автомашини. Справу не раз розглядали різні судові інстанції, кожна з яких підтримувала рішення народного суду, за яким громадянинові К. було відмовлено у позові з тих мотивів, що в місці аварії допустима швидкість руху автомашин була у межах ЗО км/год, а позивач їхав набагато швидше, до чого інспектор його не зобов'язував. Надалі всі ці рішення були опротестовані. У протесті було звер-
| 831 |
нено увагу на ті мотиви, що їх допустили судові інстанції. Одним із мотивів відмови був той факт, що автомашина не виходила з володіння власника. Дійсно, автомашина не вибула з володіння громадянина К. Однак держінспектор в автомашині усвідомлював, що виконати його наказ — наздогнати автомашину "ЗІЛ" на "Запорожці" громадянин К. міг, тільки застосувавши підвищену швидкість руху. Отже, виконуючи розпорядження представника органів влади, громадянин К. діяв в особливих умовах. Суд першої інстанції, розглядаючи справу, не взяв до уваги цей факт і не дав йому належної оцінки. У даному випадку необхідно було врахувати, що громадянин К. діяв не за своєю волею, а виконував розпорядження інспектора. І ще одна обставина, на яку було звернено увагу в протесті, — чи правомірним був вибір автомашини інспектором, чи були такі обставини, що не терплять відкладання, за яких мала бути використана власна автомашина громадянина К. для затримання порушника правил дорожнього руху? З аналізу справи випливає, що вибір "Запорожця" був неправомірним, ця автомашина не могла наздогнати "ЗІЛ". Крім того, ніяких обставин, що вимагали негайної затримки порушника правил, не було. Тому в протесті зазначалося, що шкода, завдана з вини службової особи при виконанні нею службових обов'язків у галузі адміністративного управління, підлягає відшкодуванню організацією, з якою ця особа перебуває у службових відносинах. Таким самим було і судове рішення наглядової інстанції.
Адміністративна діяльність — це насамперед владна діяльність, де завжди повинна бути сфера дискреційного розсуду владного суб'єкта. Тому не можна вважати протиправними недоцільні дії, вчинені службовою особою в межах наданих їй законом повноважень. У свою чергу до протиправних дій необхідно віднести дії службової особи, що виходять за межі наданих їй або органу повноважень. Слід зазначити, що в практиці частіше мають місце випадки виходу за межі наданих повноважень службовій особі, чим порушуються порядок та умови здійснення владних функцій. Цікавим прикладом заподіяння шкоди внаслідок виходу за межі наданих повноважень є така справа. Рішенням виконкому міської ради народних депутатів громадянинові Л. було дозволено провести капітальний ремонт половини будинку, який належав йому на праві власності. При проведенні капітального
| 832 |
| Глава 35 |
ремонту громадянин Л. провів заміну стінового матеріалу, тобто замість старих дерев'яних стін поставив цегельні. Рішенням виконкому збудована громадянином Л. частина будинку при капітальному ремонті визнана самовільним будівництвом, і його було зобов'язано знести цю будову своїми силами протягом одного місяця. У разі невиконання весь будинок буде знесено. Рішення виконкому громадянин Л. не виконав, і будинок був знесений. Громадянин Л. звернувся до суду з позовом до виконкому ради народних депутатів та управління комунального господарства, яке знесло будинок, про відшкодування шкоди, заподіяної знесенням будинку і псуванням речей, а також будівельного матеріалу. При розгляді справи суд встановив, що будівництво, проведене громадянином Л., не є самовільним. Капітальний ремонт проведено з дозволу виконкому відповідно до технічної документації, затвердженої відповідним органом. Подібні дані містяться і у висновках судово-будівельної експертизи. На підставі цих даних суд дійшов висновку, що громадянин Л. здійснив не нове будівництво, а капітально-відновлювальний ремонт із заміною матеріалу. У даному випадку не було споруджено будинку на новому місці зі створенням самостійного особистого житла. Врахувавши це, суд констатував, що громадянин Л. не проводив самовільного будівництва, а отже рішення виконкому визнав необгрунтованим, стягнувши з нього вартість знесеного будинку, а розмір шкоди, завданої псуванням речей і будівельних матеріалів — з відділу комунального господарства. Необхідно зазначити, що за ч. 2 ст. 105 ЦК України виконком міської районної ради народних депутатів має право за наявності необхідних підстав винести рішення про знесення будинку. В даному випадку для винесення рішення про знесення будинку у виконкому не було ніяких підстав. Отже, своїм рішенням виконком вийшов за межі наданих йому повноважень, чим вчинив незаконні дії, що стали підставою для відповідальності виконкому за ст. 442 ЦК України.
Таким чином, незаконними визнаються дії службової особи, що порушують порядок та умови здійснення нею державно-владних функцій або виходять за межі наданих повноважень. Загальна заборона, передбачена в ст. 440 ЦК України, поширюється на всіх суб'єктів відповідальності за ст. 442, але, як і при відповідальності за ст. 441, вимога за-
| 833 |
Зобов'язання Із заподіяння шкоди
гальної заборони включається до змісту позитивних обов'язків службових осіб. Тому незаконність заподіяння шкоди не презюмується. Вона має бути визнана уповноваженим на те органом — судовим чи адміністративним. Загальне правило:
попереднє (до звернення з позовом до суду) оскарження і визнання адміністративних актів незаконними не вимагається, коли цей акт виражено в усній формі або за допомогою конклюдентних дій (розпорядження, застосування зброї, фізичного примусу тощо). За такої ситуації громадянин має право безпосередньо звернутися до суду з позовом до установи, службова особи якої заподіяла шкоду. Суд, розглянувши справу, дає правову оцінку діям службової особи, визнає їх незаконними, на підставі ст. 442 ЦК України повинен задовольнити позов.
У тих випадках, коли шкода завдається неправильними юрисдикційними актами органів адміністративного управління, тобто внаслідок необгрунтованого застосування адміністративної відповідальності (штрафів, конфіскацій, позбавлення прав тощо), оскарження здійснюється за правилами статей 244—246 Цивільного процесуального кодексу України. Цей же кодекс (ст. 2481—24814) передбачає право громадян на оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, коли громадянин незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право, надане йому за законом чи іншим нормативним актом, а також у випадку незаконного покладення на громадянина будь-якого обов'язку. Такого роду скарги суди розглядають у порядку не позовного, а провадження у справах, які виникають із адміністративно-правових відносин. Якщо суд визнає адміністративний акт незаконним, громадянин, якому таким актом заподіяно шкоду, звертається з позовом до суду до організації про відшкодування шкоди за правилами ст. 442 ЦК України. Постанова адміністративного органу або суду про правову оцінку адміністративного акта має преюдиціальне значення для суду, що розглядає позов. Додержання передбаченого законом порядку є важливою юридичною гарантією захисту порушеного права громадянина, недотримання його виключає можливість оцінки адміністративного акта в іншому порядку.