Метою магдебурзьких грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах місцевого самоврядування. Як і хартії західноєвропейських міст вони визначали систему органів міського самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових осіб міста. Наприклад, у Києві за Уставною Грамотою Сигіз-мунда І від 1514 р. був створений орган міського самоврядування -магістрат (проіснував до 30-х років XIX ст.), що складався з війта, бурмістрів і двох колегій із 6 радників (райців, ратманів) та 6 засідателів (лавників). До сфери компетенції магістрату входили справи міської адміністрації, міського господарства та міських фінансів, поліції, суду, виконання покарань.
Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в країнах Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути (хартії) міст середньовічної Європи.
Для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні поширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування [2]:
1) статути загального типу - дозволяють здійснювати органам місцевого самоврядування різні функції;
2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності територіальної громади;
3) необов'язкові статути - передбачають, що органи місцевого самоврядування мають праро змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин;
4) статути "місцевих правил" - надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяльності.
Мета прийняття статуту в різних країнах суттєво відрізняється.
У США - це вільний вибір територіальною громадою тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування ("сильна рада", "сильний мер", "мер -сіті-менеджер - рада" тощо) (Статут приймається на добровільній основі: у містах, які мають статути ("чартерні міста"), система органів міського самоврядування будується відповідно до обраної моделі місцевого самоврядування; у містах, які не мають статутів ("статутарні міста"), управління організоване відповідно до законів штату).
У Росії статут - це необхідний атрибут муніципального утворення, який є основним нормативно-установчим документом, шо визначає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він визначається Федеральним законом "Про загальні засади організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніципального утворення, форм та порядку участі населення в здійсненні місцевого самоврядування, структури й порядку формування органів місцевого самоврядування, найменування й повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, статусу депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обмежується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування первинного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади.
На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, територіальна громада ухвалює статут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принципово інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов'язана з вибором моделі місцевого самоврядування, - в Україні на законодавчому рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлення їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.
У загальних рисах мета статуту територіальної громади окреслена в ст. 19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", це врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.
Законодавство України обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи питання організації та функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких потребує врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті лише окремих питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, наприклад, у ст. 9 говориться про можливість визначення в статуті порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, у ст. 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в ст. 13 - про необхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.
Подібна законодавча невизначеність може бути причиною сумніву щодо потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в правовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Україні, що сприятиме формуванню належного правового поля для проведення адміністративної та муніципальної реформ.
Зокрема, статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде визначати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.
Цей процес пов'язаний з необхідністю вирішення кількохпитань, що можна зробити в рамках статуту:
а) юридичне визначити територію, у межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Так, у статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні документи, закріпити межі території об'єднаної територіальної громади (громади населеного пункту, в адміністративних кордонах якого перебувають інші населені пункти) та розмежувати її повноваження з повноваженнями територіальних громад, що входять до складу об'єднаної громади;
б) врегулювати ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування й діяльності органів місцевого самоврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування, які не отримали достатньої деталізації в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" та галузевих законодавчих актах, що визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядування. Це, зокрема, питання статусу комунальної власності, управління об'єктами спільної власності територіальних громад, міжбюджетних відносин, організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва в реалізації спільних проектів, статусу муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту тощо. Значною мірою всі ці питання також можуть бути врегульовані в статуті територіальної громади.
Статут територіальної громади займає особливе місце в системі актів місцевого самоврядування - це основний акт локальної нормотворчості й він повинен мати більш високу юридичну силу стосовно всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування. Така юридична сила статуту вимагає особливої процедури його прийняття.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що статут територіальної громади ухвалюється відповідною радою в звичайному порядку, тобто таким чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід зменшує роль територіальної громади в регламентації питань місцевого життя й не відповідає значенню статуту як найважливішого акта місцевого самоврядування. Звідси, доцільнішим було б прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або відповідною місцевою радою, але кваліфікованою більшістю голосів депутатів, наприклад, двома третинами від встановленого числа депутатів.
2 Муніципальна реформа
2.1 Муніципальна реформа: поняття, завдання, проблеми, необхідність.
Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність в ній повноцінного місцевого самоврядування. Слово повноцінного виділене другим шрифтом не випадково. Це слово має одну найважливіших ролей в становленні та розвитку місцевого самоврядування. Саме через повноційне місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішені важливі питання взаємодії держави, територіальних громад, особи.
Розглянуті у попередніх розділах різні проблеми та дискусії натовкують нас на таке питання: “А чи дійсно в Україні працює повноційний інститут місцевого управління?”. Не потрібно бути семі пядей в чолі, щоб відповісти не це запитання. Ситуація, в якій зараз знаходиться Україна, - є перехідним періодом в становленні правової, соціальної держави, який на жаль для нас усіх дуже затягнувся, тому процеси реформування у області місцевого самоврядування дуже повільні та стримані.