Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г.*, Закон РСФСР «О земельной реформе» и более 40% норм Земельного кодекса 1991 г. признаны недействующими.
*САПП. 1993. № 52. Ст. 5085.
Для превращения земельного законодательства в эффективный инструмент земельной реформы предусматривается принятие нового Земельного кодекса РФ, призванного обеспечить стабилизацию отношений земельной собственности и реализацию конституционных прав граждан на землю. Этим же целям должны служить разработка и принятие федеральных законов, устанавливающих правовой режим государственных и муниципальных земель, земель городов и иных поселений, регулирующих государственный земельный кадастр, землеустройство, оценку земель, ограниченный оборот сельскохозяйственных земель, порядок изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность и др.
В системе источников земельного права о земельной реформе второго поколения, принятых непосредственно или после Конституции РФ 1993 г., подавляющая масса нормативных правовых актов – это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. установил, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, сохраняются за гражданами в полном размере. Правительству РФ предписывалось в месячный срок внести в Государственную Думу проект федерального закона о бесплатном закреплении в собственности граждан указанных участков*.
* Российская газета. 1996. 12 марта.
На основе указного правотворчества была расширена сфера принадлежащих собственнику земельных прав, отменены ограничения на отчуждение земельного участка, закреплены за собственником право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать земельные участки, передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
В регулирующем воздействии постановлений Правительства РФ на аграрные отношения в области земельной реформы на первое место выдвигаются нормативные требования, связанные с приватизацией земли, перераспределением сельскохозяйственных земель между прежними коллективными предприятиями и новыми корпоративными и кооперативными сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Это направление преобразований сложившейся монопольной государственной собственности в частную и коллективную (совместную и долевую) собственность можно считать ведущим направлением земельной реформы, связанной с закреплением государственной земли за юридически самостоятельными крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными кооперативами, товариществами, акционерными обществами, вновь организованными коллективными хозяйствами.
Рассматриваемые процессы, связанные с перестройкой правового регулирования земельной собственности, нашли отражение в утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», закрепившей комплекс мер, позволяющий нейтрализовать ряд факторов, вызвавших аграрный кризис 90-х гг.
В систему источников земельного права наряду с правовыми актами федеральных органов государственной власти входят также нормативные правовые акты субъектов Федерации.
26.3. Право частной собственности на землю
Понятие права частной собственности на землю в качестве особой юридико-экономической категории, как и сам обозначающий это понятие термин, впервые появляется в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г.*, закрепившем двучленную классификацию форм (частной и государственной) земельной собственности.
* ВВС. 1990. № 26. Ст. 327.
Реализация земельной реформы потребовала также выработки работающего механизма перехода права собственности на землю от государства к гражданам и их объединениям. Именно эта сторона дела является главной в содержании Закона РСФСР «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г.*, который расширил права граждан, связанных с сельскохозяйственной деятельностью (ведущих личное подсобное хозяйство, владельцев садовых участков, занятых индивидуальным жилищным строительством, владельцев дачных участков) на получение в частную собственность земли, ввел льготный режим по сравнению с установленным в прежнем законодательстве.
* ВВС. 1993. № 2. Ст. 26.
Сфера действия частной собственности на землю в значительной мере расширилась после принятия Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.*, который положил начало кодификации российского законодательства о частном предпринимательстве, продолженной такими рыночными законами первого поколения, как законы о собственности; о предприятиях и предпринимательской деятельности. Позже законодательством был закреплен комплекс мер, направленных на расширение приватизации, которая не ограничивалась передачей земли в собственность крестьян для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Допускалась, в частности, продажа земельных участков при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства; при создании частных предприятий агрообслуживания на средства, вырученные от продажи земли. Наряду с этим было введено нормирование предельных размеров земельных участков, передаваемых бесплатно в собственность граждан.
* ВВС. 1990. № 26. Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; 1992. № 34. Ст. 1966; 1993. № 21. Ст. 748.
Нормативно был закреплен принцип единства правового режима имущества приватизированного предприятия и земельного участка, на котором расположено приватизированное предприятие. Собственникам приватизированных государственных и муниципальных предприятий было предоставлено право покупать в собственность земельные участки или брать их в аренду с правом приобретения в собственность. Покупателями земельных участков могут выступать любые физические и юридические лица, включая и иностранных, а также лиц без гражданства.
Тем самым была преодолена трактовка частной собственности на землю как исключительно сельскохозяйственной собственности, сфера действия которой первоначально ограничивалась преимущественно аграрными отношениями, складывающимися в сфере сельскохозяйственной деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводов, огородников, животноводов, индивидуального жилищного строительства.
26.4. Право собственности на земельную долю
Действующее гражданское и земельное законодательство особо выделяет такую разновидность частной собственности, как собственность на землю колхозников, рабочих и служащих совхозов, пенсионеров этих хозяйств, проживающих на их территориях. Право на земельную долю подтверждается свидетельством о праве собственности на земельную долю, выдаваемым в соответствии с решением местной администрации районным Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, и подлежит обязательной государственной регистрации.
Собственник земельной доли вправе требовать выдела земельного участка в натуре (на местности) для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, по своему усмотрению продать, дарить, завещать, сдавать в аренду, производить обмен своей земельной доли на имущественный пай, заложить ее (за исключением доли в участке, который в соответствии с законодательством не подлежит разделу), распорядиться ей иным образом. Распоряжение земельной долей ее собственник осуществляет без согласия других участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации, органов управления этой организации, сельской (поселковой), районной администрации.
По заявлению гражданина – собственника земельной доли эта доля может быть передана либо в аренду как сельскохозяйственной коммерческой организации, участником (членом) которой он является, так и иным лицам и организациям, либо в качестве вклада в уставной капитал сельскохозяйственной коммерческой организации.
26.5. Право общей собственности на землю
Гражданское право признает возможность права собственности двух или нескольких лиц на одно имущество. Согласно п. 2 ст. 244 ГК общая собственность на имущество подразделяется на общую долевую собственность и общую совместную собственность.
По общему правилу общая собственность на имущество является долевой, если законом не предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. Общая собственность возникает при поступлении в общую собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона (п. 4 ст. 244 ГК).
В сфере земельных отношений применяется лишь второй критерий, ввиду того, что земельный участок как объект права собственности относится к делимым вещам. Действующее гражданское законодательство относит к совместной собственности имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, в состав которого включается и земельный участок. Из п. 2 ст. 257 ГК следует, что члены крестьянского (фермерского) хозяйства до выдела или раздела не являются собственниками отдельных частей общего имущества. Общая собственность на имущество членов крестьянского (фермерского) хозяйства является совместной, за исключением случаев, когда законом или договором между ними предусмотрено образование общей долевой собственности на это имущество. Закон не исключает, что имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, в том числе и земельный участок, может находиться в долевой собственности его членов в случаях, предусмотренных законом или договором между ними.