Согласно принятой классификации, гражданская служба охватывает внутреннюю гражданскую службу, возглавляемую Секретарем Кабинета министров, и дипломатическую внешнюю службу, находящуюся в ведении государственного секретаря (министра) иностранных дел и по делам Содружества. Все государственные служащие делятся напубличных и гражданских. К первым относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Правовой статус каждой из этих категорий определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Вторые представляют собой государственных служащих собственно министерств и ведомств. Это лица, входящие в состав внутренней гражданской службы.
Гражданские служащиев свою очередь делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. Перваяохватывает гражданских служащих, работающих в производственной сфере - торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Непромышленные гражданские служащие - это основная масса чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащимотносятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрощенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.[8]
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на следующие категории: высшие руководители(высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений), работники исполнительского уровня; административно-обеспечивающий персонал.
Английская гражданская служба - это "карьерная" служба, однако в последние десятилетия наблюдается тенденция привлечения на службу менеджеров из частного сектора.[9] С 60-х гг. XX в. в практику деятельности министерств вошло привлечение консультантов из частного сектора
Общее руководство государственной службойв настоящее время осуществляет премьер-министр. В компетенцию аппарата министра государственной службы входит консультирование по обязанностям и стандартам, рассмотрение вопросов отбора и развития персонала, реализация инновационных программ по реформированию государственнойслужбы. Королевское Казначейство ведает управлением финансами, бюджетнымиреформами, разрабатывает системы планирования и финансовые аспекты управления персоналом.
Отбором кандидатов для поступления на государственную (гражданскую) службу занимаются Комиссия по делам гражданской службы, а также непосредственно министерства и ведомства.[10] Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу.[11] В связи с повышением требований к профессионализму служащих большое значение придается вопросам подготовки и переподготовки работников. Английская система продвижения по службе отличается определенной жестокостью. Возможности для перемещения из министерства в министерство и из должностной группы в иную группу ограничены. Большое значение традиционно придается старшинствучиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. Английская гражданская служба официально рассматривается как пожизненная, основанная на принципе «карьеры».[12]
Правовое положение государственных служащих в Великобритании определяется на основании нормативно-правовых актов. Государственный служащий имеет право действовать в рамках установленных для него полномочий. Служащий, находящийся на постоянной службе, имеет также право на получение жалования, компенсаций, пособий и иных социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. При этом служащие, зачисленные на должность на временной основе, не имеют право на пенсию.
Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного.[13] Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным,совершенное же в превышении полномочий, — недействительным. В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций.
Сама судебная система в Великобритании является прецендентной и потому очень сложной, так как разобраться в ней можно только в результате многолетней практической деятельности. Это привело к тому, что в Англии при подготовке юристов главное внимание уделяется практической, а не теоретической подготовке.[14]
Отличительная черта английской административной системы -разделение политической и административной сфер.[15] Все дела министерств осуществляются самими министерствами, а чиновники рассматриваются лишь как клерки. Гражданская служба существует отдельно от политической.
1.2 Государственная служба США
Как и во многих странах, в США категория государственных служащих включаеткак должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, так и работниковпо найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, работников государственных предприятий исферы коммунальных услуг). В США "государственными служащими" ("govermentemployee") или "служащими общественного сектора" ("publicemployee") вширокомсмысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно широко употребляютсятермины "гражданскаяслужба" (civilservice), "публичная служба" (publicservice), "правительственная служба" (govermentservice), которые синонимичны по характеру.
На американскую государственную службу оказаливлияние федеративная форма государственногоустройства, президентская форма правления, конституционные принципы "разделения властей", "сдержеки противовесов" и другие особенности политической организации. Федеративная форма государственного устройстваСША предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов.Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной службы па местах, вследствие этогоорганизация служебной деятельностив управленческом аппарате штатов и местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральнымзаконодательством. Работа служащих местных органов власти также в значительной степени строится на независимой от властей штатов основе.[16]
Таким образом, с юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы, она разделена по административно-территориальномупринципу. Федеральная государственная служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуюттакже особые федеральные службы (ФБР, ЦРУ и др.).
Система организации государственной службыв США носит название "система открытой государственной службы" или "система найма". Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости отквалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный сектор.[17]
В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг". Ко второй категории относятся те государственныеслужащие, которые назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организациюработы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).[18]
В стране 14 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих24. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, который назначается президентом с одобрения сената. Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чемназначенным лицом.[19]