Для становления административной юстиции в СССР важным нормативным актом стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Гражданам было предоставлено право обжаловать в суд постановления о наложении на них самого распространенного административного взыскания – штрафа. Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 году Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР. Эти законодательные акты закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях, наложенных на них в административном порядке, и установили порядок направления жалоб в суд. Однако процедуры подачи и рассмотрения жалоб имеют ряд особенностей. Так, ст. 267 КоАП устанавливает, что жалобы на постановления административной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской, поселковой администрации о привлечении к административной ответственности могут быть поданы в вышестоящий орган или суд. Предусматривается альтернативная подведомственность и для обжалования гражданами постановлений иных органов и наложении административного взыскания в виде штрафа.
Советская конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона. С превышением полномочий, ущемляющих права граждан. в рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т.е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».
Административная юстиция в период с 1991 года. Тенденции развития.
Как известно, одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому построение такого государства невозможно без наличия административного судопроизводства, являющегося индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций, охраняемых государством.
И ст. 118 Конституции РФ предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола.
Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно - правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.
Важным шагом на пути формирования системы административной юстиции стало принятие 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.). Осознание важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, доступности правосудия, желание помочь законодателю в доработке проекта реализуются в обсуждении и выработке предложений по его совершенствованию как на страницах юридической периодики (см.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. No. 1. С. 18 - 20; Изучен опыт административной юстиции Франции и ФРГ // Российская юстиция. 2001. No. 4. С. 27), так и в рамках специальных семинаров и конференций. Предлагаем вашему вниманию обзор выступлений участников конференции, состоявшейся в Российской правовой академии Минюста России, и выступление (с незначительными сокращениями) одного из основных докладчиков - первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко.
Так, только в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило суды работать в более напряженном режиме (Российская юстиция. 2001. N 12). Кроме того, субъектами Российской Федерации принято огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих публичные правоотношения. Противоречивость многих из них негативно сказалась на всех сферах государственного управления, возникла необходимость оспаривания данных нормативных актов заинтересованными лицами в судах.
Видимо, все это в целом и ускорило постановку вопроса о создании административной юрисдикции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно - процессуального кодекса.
В данном случае речь идет о создании новой отрасли права - административного процессуального - со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами. Надо отметить, что в дореволюционной России не было административной юрисдикции в полном ее смысле. Некоторые функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горно - заводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и т.д.), которые не разрешали всех возникающих процессуальных проблем.
Для системы административной юрисдикции, как уже отмечено, характерно отнесение к ее ведению административно - правовых конфликтов, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. В связи с этим подобные споры имеют свой специфический административно - правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.
При этом надо отметить, что, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно, российской специфики. Необходимость такого шага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешение публично - правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовой политики. Вместе с тем публично - правовые отношения есть особая сфера, которая должна иметь свое самостоятельное материальное и процессуальное право, предназначенное для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимую от иных звеньев судебной системы. Ведь нередко граждане и юридические лица даже не знают, в какой суд им обращаться за судебной защитой своих субъективных прав и свобод - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Государственная Дума рассмотрела 22 ноября 2000 г. проекты двух федеральных конституционных законов - "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе в Российской Федерации", подготовленные Верховным Судом РФ, и приняла их в первом чтении. Однако когда будут приняты эти законы - неизвестно. Это, естественно, затрудняет решение многих организационных вопросов, в том числе и процессуальных - о подведомственности данных дел.
Бесспорно, что к подведомственности специализированных административных судов должны быть отнесены дела, возникающие из административно - правовых отношений (которых насчитывается порядка 18 категорий), рассматриваемые в настоящее время, к сожалению, различными судами - общей юрисдикции и арбитражными.
С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий "административная юрисдикция", "административная юстиция" и "административно - юрисдикционный процесс", а также будущего административного судоустройства и судопроизводства. Да это и не самое главное в настоящее время. Важнее то, что при обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.
Предлагаемые на нынешнем этапе модели административного судоустройства в России сводятся к трем различным формам.
Первая модель создания административной юрисдикции, инициатором которой является Верховный Суд РФ, представляет собой смешанное в организационном плане, но самостоятельное в процессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этой модели структура федеральных судов должна состоять из четырех звеньев: межрайонный суд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и как высшее звено - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Данная модель предполагает использование действующих судов. Сторонниками этой модели предлагается также передача на рассмотрение мировых судей части дел по административным правонарушениям и об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).