Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того».
Ряд специалистов конституционного права имеют противоположную точку зрения. К примеру, В.Н. Суворов в своем научном исследовании приходит к выводу, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им».
Нет единого мнения по данному вопросу и у административистов. Классики административного права в большинстве случаев считают также, что Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере организации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации (т.е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент РФ играет весьма значительную роль.
Высказываются и иные точки зрения. Так, И.Ш. Килясханов отводит несколько неопределенное место правовому статусу Президента Российской Федерации и утверждает, что «он в большей мере тяготеет к исполнительной «ветви» власти». По мнению Ю.Н. Старилова, Президент Российской Федерации фактически занимает арбитражное положение по отношению к законодательной и исполнительной властям, являясь гарантом Конституции.
Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти:
– определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ;
– является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;
– принимает непосредственное участие в формировании Правительства РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, причем Президент РФ может назначить на эту должность и свою кандидатуру; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ);
– обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;
– может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии;
– может вводить повсеместно или в отдельных местностях России чрезвычайное положение;
– издает указы и распоряжения, которые относятся к системе актов, обязательные для исполнения на всей территории РФ;
– вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;
– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
– вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса соответствующим судом);
– вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
– формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;
– назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;
– назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;
– по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения;
– имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.
Можно назвать и иные полномочия Президента Российской Федерации как субъекта исполнительной власти. В частности, высшие должностные лица субъектов РФ – краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признания Президента Российской Федерации фактическим главой исполнительной власти являются нормы упомянутой ранее ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 01.06.2005) «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с ними Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти, а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.
Президент РФ, соответственно, находится и во главе органов государственного управления, а следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что Президент Российской Федерации обладает также полномочиями, которые не обусловлены осуществлением управленческой деятельности. Среди них:
– по формированию судебной власти;
– по назначению выборов в Государственную Думу и роспуску Государственной Думы;
– по подписанию и обнародованию федеральных законов.
Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.
Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Основные цели контроля – соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.
Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.
Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.
Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.
Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.