Ще з середини ХХ століття Е. Форстхоффом була висловлена думка, що сучасна держава здійснює не лише владний вплив, а й здійснює позитивне державне управління, що зумовлює виникнення нових форм державного управління [215, с. 35]. Відповідно до зазначеної точки зору, для здійснення ефективного позитивного державного управління недостатньо традиційних класичних публічно-правових (владних) форм управління. Погоджуємося з думкою Е. Форстхоффа [215, с. 35], що позитивне державне управління передбачає, що суб’єкт державного управління може обирати не тільки публічно-правову форму регулювання правовідносин, а й приватно-правову форму правовідносин, що складаються, наприклад, між суб’єктом публічного управління та громадянином. Саме можливість здійснення позитивного державного управління у приватно-правових формах, зокрема використання положень приватного права, у тому числі підписання договорів, дозволить усунути невідповідність між новими функціями державного управління (що виникли, зважаючи на визнання державою пріоритету прав і свобод людини та громадянина, необхідності здійснення не лише примусу, а й надання послуг громадянам від імені держави) та правовими формами його здійснення (оскільки традиційні форми здійснення державного управління були передбачені виключно для владного зобов’язуючого державного управління).
В адміністративному праві поступово формуються інститути з ознаками інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору [1, с. 289]. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини немає характеру абсолютного принципу, що властиве приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов’язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладанні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. До того ж, адміністративні договори, на відміну від цивільно-правових (приватних) договорів можуть мати нормативний характер (у тому випадку, коли зазначені договори укладаються на офіційному рівні між органами державної влади), а не постають комерційною таємницею; для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.
Незважаючи на той факт, що практика розробки та прийняття адміністративних договорів між окремими органами державної влади України у пріоритетних сферах суспільного життя (у тому числі і у правоохоронній) почала вироблятися відносно нещодавно, сама категорія адміністративного договору починає згадуватися в радянській літературі ще з початку минулого століття [1, с. 228; 216, с. 9; 217, с.10; 218-219].
Звісно, частіше за все, адміністративні договори використовуються в соціальній сфері щодо забезпечення соціального життя шляхом надання низки соціальних послуг. Так, наприклад, відповідно до Закону України «Про соціальні послуги» [220], суб’єкти, що надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема, волонтерів. Наступний напрямок використання адміністративних договорів – це підписання так званих договорів про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади (місцева державна адміністрація) делегує господарським товариствам, об’єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень щодо забезпечення життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян. Хотілося б акцентувати увагу, що застосування адміністративних договорів і у соціальній сфері, і у сфері концесії публічної служби безпосередньо стосується правоохоронної сфери, оскільки саме у правоохоронній сфері ведеться боротьба з порушеннями права в економічній, соціальній, культурній сферах, сфері права на безпечне довкілля, сфері захисту прав і свобод громадян, сфері місцевого самоврядування, боротьби з корупцією, національної безпеки, зовнішньої політики тощо.
Проблемам визначення поняття адміністративного договору було присвячено значну кількість праць науковців, серед яких особливо хотілося б виокремити наступних: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.П. Альохіна, К.К. Афанас’єва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Б.М. Габричидзе, Б.М. Єлісєєва, С.В. Ківалова, О.О. Кармолицького, В.К. Колпакова, Р. Куйбиди, Б.П. Курашвілі, В.П. Нагребельного, Г.І. Петрова, Б.В. Росинського, В.І. Семчика, С.С. Скворцова, Ю.Н. Старилова, В.С. Стефанюка, Ю.А. Тихомирова та ін. [1; 85; 118; 120; 211; 214; 216-219; 221-239]. У результаті проведеного аналізу існуючих визначень поняття адміністративного договору, отримано висновок, що не існує єдиного, усталеного трактування зазначеного поняття, усі існуючі визначення суттєво відрізняються один від одного своїм змістовним наповненням, відсутня градація адміністративних договорів на нормативні (тобто, закріплені у чинному національному законодавстві) та ненормативні (тобто, договори індивідуального характеру). Так, слід зазначити, що на сьогодні сформовано три основних підходи до проблеми адміністративних договорів [221, с. 96]. По-перше, договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права [222, с. 57]. По-друге, в юридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми права особливого виду – локальні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами права [223, с. 53]. По-третє, існують точки зору, що допускають існування нормативних договорів поряд з індивідуальними [224, с. 84-85]. Цілком погоджуємося з думкою В.Б. Авер’янова, що остання позиція постає найбільш виваженою. Це зумовлює наступне визначення поняття адміністративного договору: це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб’єктами адміністративного права, один із яких обов’язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов’язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативні адміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значенні зовнішньої форми права) [221, с. 98].
Останніми роками посилення ролі договірного регулювання адміністративних правовідносин, збільшення кількості публічно-правових договорів, зокрема, адміністративних договорів, призвело до суттєвого загострення ситуації з наявністю досконало виробленої наукової та єдиної законодавчої (нормативної) бази укладання та виконання адміністративних договорів, відмежування адміністративних договорів від адміністративних актів, виявлено значну кількість недоліків та пробілів в існуванні відповідних наукових праць та законодавства з цих питань. Часткове усунення недоліків у законодавчому забезпеченні укладання адміністративних договорів стало можливим після прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України [240], норми якого, серед іншого, регулюють (хоча й досі опосередковано) порядок розробки, прийняття та реалізації адміністративних договорів. Так, відповідно до чинного національного законодавства [240], під адміністративним договором розуміється дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Так, за результатами аналізу існуючих точок зору науковців щодо визначення поняття «адміністративного договору», визначення, наданого у чинному національному законодавстві з цього приводу, на нашу думку, буде цілком доречним навести узагальнююче визначення поняття адміністративного договору. Таким чином, у подальшій роботі під адміністративним договором будемо розуміти засновану виключно на адміністративно-правових засадах добровільну письмову угоду нормативного або індивідуального характеру двох або більше суб’єктів, одним із яких обов’язково має бути орган виконавчої влади, наділений владними повноваженнями у сфері державного управління, основною метою якої постає визначення загальнообов’язкових правил поведінки усіх суб’єктів щодо досягнення необхідного для них правового результату або встановлення (змінення, припинення) конкретних правовідносин між її учасниками. До того ж, хотілося б акцентувати увагу на тому, що адміністративний договір постає юридичним фактом, а його укладання завжди означає виникнення адміністративних правовідносин. Саме за допомогою адміністративного договору норми адміністративного права втілюються в життя, здійснюється переклад абстрактних юридичних розпоряджень на конкретні правовідносини. Наступною особливість адміністративних договорів постає той факт, що усі вони носять організаційний характер. Таким чином, зважаючи на досить вагому значущість адміністративного договору щодо належної та ефективної реалізації управлінської діяльності органів державної влади у пріоритетних сферах суспільного життя, на нашу думку, необхідно в загальній частині адміністративного права чітко визначити та закріпити норми про адміністративний договір.
У підрозділі 2.1 було запропоновано системну модель взаємодії органів державної влади у правоохоронній сфері (стратегічної і тактичної взаємодії), що спирається на принцип конструктивної (ресурсообмінної) взаємодії. У межах даного підрозділу ми намагаємося показати, що тактична взаємодія органів державної влади у правоохоронній сфері може реалізовуватися за допомогою укладання адміністративних договорів. Таким чином, зважаючи на тематичну спрямованість нашого дослідження, хотілося б зазначити, що нас, перш за все, цікавлять адміністративні договори, що укладаються між органами державної влади України з метою удосконалення взаємодії під час своєї діяльності у напрямку належного забезпечення функціонування правоохоронної сфери. Саме тому, вважаємо за необхідне надати тлумачення адміністративного договору, який регулює діяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері. Таким чином, у роботі під адміністративним договором, який регулює діяльність органів державної влади України у правоохоронній сфері, буде розумітися заснована виключно на адміністративно-правових засадах добровільна письмова угода нормативного або індивідуального характеру двох або більше суб’єктів, що функціонують у правоохоронній сфері, наділених владними повноваженнями у сфері державного управління, основою метою якої постає визначення загальнообов’язкових правил поведінки усіх суб’єктів щодо здійснення певних управлінських дій у напрямку забезпечення належного функціонування правоохоронної сфери та виведення своєї діяльності на якісно новий рівень, який би відповідав загальновизнаним європейським стандартам з урахуванням прагнення України набути статусу повноправного члена Європейського Союзу. Метою індивідуальної угоди постає встановлення (змінення, припинення) конкретних правовідносин між її учасниками.