законність адміністративний право процесуальний
Забезпечення законності здійснення адміністративних проваджень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно
Законність — атрибут існування та розвитку демократично організованого суспільства [3, с. 228]. Вона необхідна для забезпечення свободи і реалізації прав осіб, утворення та функціонування громадянського суспільства, є обов’язковою для усіх елементів державного механізму (державних органів, державних організацій, державних службовців), громадянського суспільства (громадських та релігійних організацій, політичних формувань, підприємств та господарських товариств тощо), а також для фізичних осіб (як громадян держави, так і іноземних громадян та для осіб без громадянства). В. І. Іванов стверджує, що виникнення законності пов’язане з виникненням права і не мусить від нього відриватись [5, с. 40]. В. В. Конопльов зауважує, що законність передбачає такий стан взаємовідносин між органами державної влади та населенням, при якому їх поведінка будується на основі виконання вимог законів, інших законодавчих та підзаконних актів [7, с. 276].
В українській юридичній науці законність трактується як стан (режим) відповідності дій, поведінки, діяльності посадових осіб, громадян та юридичних осіб законам і підзаконним нормативно—правовим актам держави, який утворюється в результаті неухильного дотримання останніх усіма суб’єктами права [16, с. 142].
Розуміння закону як правового явища передбачає наявність у ньому об’єктивної загальнозначущості, яка мусить бути визнана, нормативно конкретизована, захищена можливістю застосування примусових заходів щодо порушників тощо. Бажане може набути буттєвості тільки за умов державно організованого життя суспільства, тобто передбачає необхідний зв’язок права і держави. Останнє виступає як правовий інститут, необхідний для зведення загальнозначущого права у загальнообов’язковий закон з належною санкцією, для встановлення і захисту правового закону [8].
Л. С. Явич розглядає закон держави як найбільш адекватну праву форму його вираження. Вчений зазначає, що законність слід вважати найбільш адекватною формою зміцнення правопорядку. Якщо закон означає офіційне визнання масштабу свободи, то законність є вимогою дотримання такого масштабу, а режим законності — стан суспільних відносин, при якому цей рівний і відносно справедливий масштаб свободи може бути реально використаний суб’єктами права [21, с. 235 — 243.]
Аналізуючи зміст і напрямок наукової думки у дослідженнях інститутів забезпечення законності, зауважимо, що більшість наукових праць висвітлюють ті чи інші аспекти забезпечення законності в контексті окремих засобів правового або організаційного характеру, пропонують введення певних механізмів її забезпечення. При цьому більшість адміністративістів розглядають поняття забезпечення законності як створення та дотримання спеціального адміністративно-правового режиму та відповідної системи гарантій забезпечення законності.
У юридичній літературі законність розглядається в різних аспектах: як принцип державної діяльності, як метод державного керівництва суспільством, як режим системи взаємовідносин населення з державними органами. Досліджуючи понятійну категорію законності, російський адміністративіст Д. Н. Бахрах підкреслює, що найважливіша сторона законності розкривається в її визначенні як режиму взаємовідносин громадян та організацій з суб’єктами влади, який сприяє забезпеченню прав та законних інтересів особистості, її всебічному розвитку, формуванню і розвитку громадянського суспільства, успішної діяльності державного механізму [3, с. 229].
Поняття законності як режиму в адміністративному процесуальному праві досліджували І. В. Гарда, В. К. Колпаков. Вони розглядають законність як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов’язковість юридичних норм у суспільстві та державі, а її сутність, на думку В. К. Колпакова, полягає в підпорядкуванні розпорядженням правового характеру [3].
У сфері функціонування виконавчої влади, у діяльності органів державного управління ця вимога проявляється особливо суворо. Вона міститься у багатьох нормативних актах, починаючи з Конституції України, і формулюється, як правило, згідно із законом і заснована на ньому. Юридичні норми є обов’язковими для всіх, і поки вони не змінені або не скасовані — всі державні і недержавні структури, їх представники, формування громадськості, громадяни України та іноземці зобов’язані суворо їх дотримуватися.
На думку В. К. Колпакова, законність:
— по-перше, передбачає наявність законів, що виражають волю політичної влади і відображають пізнані об’єктивні закономірності суспільного розвитку;
— по-друге, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне і точне виконання законів і заснованих на них інших правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями [8, с. 661].
Попри значні розбіжності щодо розуміння поняття законності, які мають місце в науковому світі (на основі аналізу науково-правової думки деякі вчені нараховують більше 20 комплексних підходів до розкриття змісту цього поняття [9, с. 87]), у загальній теорії права практично не спростовується твердження про те, що сутність даного явища полягає в наявності правових актів та в неухильному їх дотриманні і виконанні всіма суб’єктами права [5, с. 265 — 266].
Російський адміністративіст А. П. Коренєв, досліджуючи фактори, що обумовлюють важливість дотримання законності в адміністративній діяльності державних чи уповноважених державою органів, зазначає: дотримання законності — важлива умова нормального і ефективного функціонування системи суб’єктів управління. Останні, реалізовуючи свої завдання і функції, обов’язки і права, здійснюють правову діяльність: приймають правові та індивідуальні акти управління, тобто регулюють широке коло суспільних відносин, що зачіпають права, свободи і законні інтереси фізичних і юридичних осіб. Тому важливо, щоб ці акти відповідали закону, а організаційна діяльність суб’єктів управління здійснювалася відповідно до вимог законності. Законодавство визначає обсяг повноважень суб’єктів державного управління, регламентує порядок їх реалізації; гарантує громадянам здійснення їх суб’єктивних прав у сфері управління і, зокрема, право оскарження незаконних дій органів управління і їх посадових осіб до суду [2, с. 241 — 242].
Увівши у дослідження поняття забезпечення законності, необхідно пояснити, що в державному управлінні (реєстраційна діяльність від імені держави є складовою частиною такого управління) під законністю ми розуміємо, по-перше, наявність науково обґрунтованих правових норм, які відповідають Конституції та законам України, вимогам формальної логіки та законодавчої техніки, враховують реалії сьогодення та спрямовані на майбутнє, а по-друге, — послідовне й неухильне виконання цих норм усіма державними органами, посадовими особами, громадянами й об’єднаннями [17, с. 66].
Дослідження наукових праць з державного управління і адміністративного права свідчить, що під забезпеченням законності розуміють діяльність відповідних державних формувань, спрямовану на:
— недопущення порушень у діяльності органів державної влади, їх посадових осіб тих вимог і приписів, які закріплені в діючих законах і підзаконних актах і якими вони користуються у своїй повсякденній роботі;
— виховання працівників апарату управління у суворому дотриманні законності та державної дисципліни;
— своєчасне і оперативне виявлення, припинення і встановлення таких порушень;
— відновлення порушених прав та законних інтересів громадян, суспільних організацій;
— встановлення причин та умов, які цьому сприяють;
— притягнення до встановленої відповідальності винних у порушенні законності та дисципліни;
— розроблення та прийняття заходів, спрямованих на усунення причин і умов порушення законності і дисципліни;
— створення умов невідворотності відповідальності у випадку їх порушення [10, с. 37].
В. К. Колпаков стверджує, що, як окремий і головний принцип будь-якої юридичної діяльності, законність у сфері державного управління, у свою чергу, ґрунтується на таких принципах:
1) загальнообов’язковості законів для всіх, без винятку, органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;
2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні і застосуванні законів на всій території держави;
3) неприпустимості протиставлення законності і доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності [8, с. 620].
А. П. Коренєв уводить у науковий оборот критеріїв законності ще й такі її принципи, як реальність та гласність [2, с. 244].
Дисертант повністю поділяє думку А. П. Коренєва та застосовує ці критерії до проваджень у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, обґрунтовуючи їх наступним чином:
1) загальнообов’язковість як принцип законності у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень полягає в дотриманні однакових, спільних та обов’язкових для усіх учасників провадження адміністративної справи правил поведінки, необхідних для здійснення державної реєстрації речового права чи його обмеження на нерухоме майно, незалежно від місця знаходження майна, речове право (чи обмеження на нього) якого реєструється від імені держави; незалежно від місця знаходження реєстраційного органу, посадові особи якого здійснюють реєстраційні дії; незалежно від особистих якостей та характеристик посадової особи, що провадить реєстраційну справу тощо.
2) єдність законності як принцип законності під час проваджень у реєстраційних справах розуміємо як:
— одноманітне розуміння і застосування законодавства, яке регламентує реєстраційні дії уповноважених посадових осіб на всій території України;