1.1 Историко-правовой аспект развития антикоррупционной экспертизы в России
Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы.
Наиболее известная и авторитетная в настоящее время методика антикоррупционной экспертизы законодательства родилась в рамках относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ, и связана с именами таких представителей этих центров, как М.А. Краснов, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, К.И. Головщинский и др.
Зародившись в 2003–2004 гг., данная методика претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же.
Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. «В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в связи с этим памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты». [40, 34]
Не прекращалась работа по совершенствованию методики экспертизы коррупциогенности законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, Министерстве юстиции РФ. Аналогичная методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях. [43, 28]
Официальная методология антикоррупционной экспертизы была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Она практически идентична экспертным наработкам, восходящим к инициативам Фонда «Индем» и Центра стратегических разработок, о которых упоминалось выше. Об этом прямо говорит, например, сравнение перечня коррупционных факторов, указанных в Постановлении № 196 (раздел 3 Методики) с перечнем, который приводит, например, Э.В. Талапина в своей публикации 2007 г. [41, 15]
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правительством Российской Федерации были утверждены окончательные правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Тем самым, утратили силу предыдущие постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
1.2 Цель, задачи, предмет, объект и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов
Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции.
Задачами антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является:
- выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов;
- рекомендации по устранению коррупциогенных факторов путем устранения или коррекции содержащих их норм в проектах нормативных правовых актов в целом;
- рекомендации по включению в проекты нормативных правовых актов антикоррупционных норм.
Предметом антикоррупционной экспертизы являются проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.
Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлены исследуемые в целях выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов.
Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов:
- обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
- оценка проектов нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
- обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
- компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов;
- сотрудничество органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
1.3 Нормативно - правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов
Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., года. [2]
Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции установлены в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». К основным принципам противодействия коррупции и мерам по ее профилактике национальное законодательство относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов (п. 6 ст. 3)
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Этот закон, устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы.
В соответствии с указанным Федеральным законом и в целях обеспечения реализации его норм, Правительством РФ было принято постановление от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Таким образом, согласно новым Правилам экспертизе теперь подлежат как действующие НПА, так и проекты НПА, то есть они приведены в вышеназванными Правилами и Методикой закреплены субъекты антикоррупционной экспертизы, к которым относятся: Министерство юстиции, прокуратура, федеральные органы исполнительной власти, организации и их должностные лица, а также независимые эксперты, то есть институты гражданского общества и граждане, которые тоже могут за счет собственных средств, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.
Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне имеется достаточная правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В Хабаровском крае с принятием и в соответствии с Федеральными законами от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также:
- Законом Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае» [15], Законодательная Дума приняла:
- Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».
В данном постановлении был утвержден:
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.
Состав комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.
Таким образом, в Хабаровском крае имеется правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов.
1.4 Анализ проведения антикоррупционной экспертизы в Законодательной Думе Хабаровского края
Антикоррупционная экспертиза правовых актов проводится комиссией с целью выявления и устранения несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
Для комиссии снованием по проведению антикоррупционной экспертизы какого-либо действующего правового акта (или его проекта) становятся поступившие в Законодательную Думу Хабаровского края письменные обращения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций, граждан с информацией о возможной коррупциогенности указанного правового акта, полученной по результатам анализа практики его правоприменения, а также решение постоянного комитета Думы, подготовленное на основании мониторинга действующего законодательства и практики правоприменения правового акта.