Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реализации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского общества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский наказ особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управлении государством”[25]. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высокопоставленного должностного лица, говорит о многом.
Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:
а) направленность на принятие нового или изменение действующего нормативно-правового акта;
б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;
в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для гражданского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указанных в законе реквизитов).
ГЛАВА 2
Историческое развитие института обращений граждан
Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в трудах разных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах, даже и древних памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точнее сказать, возможность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако очевидно, что право такая возможность всегда существовала. Правда, в эпоху расцвета монархических форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем более - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с развитием элементов демократии это право граждан получает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традиционного права отдельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соединение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.
Со временем, после образования в 1213 г. Британского парламента петиции стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции, разрешение которых по существу требовало простого применения действующего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парламенте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства[26].
Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент общинами, по существу лёг в основу современного законодательного процесса, осуществляемого в демократических государствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парламенте, являются основой для выработки законопроекта, приобретающего юридическую силу после подписания его монархом или президентом.
В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исторически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Однако, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё во времена Георга IV.
Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглашалось неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследование за такие ходатайства признавалось незаконным[27]. Таким образом, право петиций получило юридическое закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.
Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законодательством Великой французской революции XVIII века. Проект Декларации прав и свобод человека и гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предполагалась в области закона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституционном комитете, из числа "активных" граждан исключались "женщины, по крайней мере в настоящем их положении, дети, иностранцы, а также те, кто никак не участвует в государственных расходах"[28].
Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.-Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.
В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.
В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.
Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.