Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти (стр. 17 из 23)

На этих диаграммах[52] видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относящихся к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Администрация Президента и Правительство в понимании большинства людей- это универсальные органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основном обращаются те, кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10% для отраслевого министерства высока и свидетельствует о правовой неграмотности многих граждан*.

После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразделении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему принимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмотрения обращения является ответ заявителю. В Администрации Президента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обращениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором непосредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения докладывались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся ответ за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регламентированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслеживаются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным обращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекращается, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управления Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первоначально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных документах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается “законность требований автора”[53](!). В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля[54], в которой предписывается ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных нарушений их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, сведения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего органа на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обращение гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. Поэтому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в других федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федерального Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на контроль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает качество работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотрудники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль любого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не создавать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем остаётся низкой (для Администрации Президента РФ - 2,91%[55], для Аппарата Правительства РФ - 4,98%[56], для Министерства юстиции РФ - 2,84%⁷¹). Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Правительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обращений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролировать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - постоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обращение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Администрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки (!). Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может*.

По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган (должностное лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в случаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рассмотревшего и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согласен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения по обращениям (будь то положительные решения или отказы) принимаются относительно редко. Значительно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо заявителю сообщают что “меры приняты”, но на деле ничего не меняется, либо (в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или в органы местного самоуправления) обращение вообще “повисает” и не рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диаграммах[57]:

На этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обращений “зависают”, рассматриваются с нарушением сроков или не рассматриваются вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких “висячих” обращений высока и в центральном аппарате Минюста (см. последнюю диаграмму), в основном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие судебных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.