Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти (стр. 16 из 23)

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одинаково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”. Это делает невозможным обмен данными по обращениям между различными органами (подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории - общий и специальный. Общий приём проводится в приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех изученных нами федеральных органах исполнительной власти организован приблизительно одинаково, различия в основном чисто технические, не имеющие значения для данного исследования. Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой “карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется специалистом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому личный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сегодняшний день является единственной более-менее весомой гарантией их своевременного и положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к должностному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно отметить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е. чиновник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместителям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секретариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо нормативно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не существует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ[51], но ознакомиться с ними автору не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или помощники) этих должностных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут Руководитель Администрации, его заместители, руководители структурных подразделений; в Аппарате Правительства РФ - федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ - заместители министра и руководители структурных подразделений. Кстати, попасть на приём к Министру юстиции через приёмную министерства практически невозможно, но через приёмную Правительства не так сложно (он принимает граждан как член Правительства не реже 2 раз в год). Высшие руководители страны - Президент и Председатель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя были случаи, когда Президент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но они носили эпизодический характер и никак не были регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

4. организация рассмотрения обращений и контроля за ним

Рассмотрение обращений - “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для рассмотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как регистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение обращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с обращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответственности различных структурных подразделений), то с разграничением компетенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются сотрудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: более “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обращения, имеющие “фундаментальный характер” (например, предложения по совершенствованию налоговой системы) либо те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направляются для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением обращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции Министерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по структурным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю департамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассматриваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.