В юридической литературе высказывалось мнение, что Конституция Российской Федерации 1993 г., сократит число должностных лиц, входящих в состав Правительства Российской Федерации, установила, что его члены должны быть в ранге. Не ниже федерального министра. При этом отмечается, что па практике в состав Правительства Российской Федерации включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства Российской Федерации[34]. В качестве таких лиц названы, в том числе, министры «без портфеля».
Исключительно важным представляется вопрос о компетенции министра «без портфеля». В большинстве случаев назначения на соответствующую должность цель ее учреждения не уточнялась, а компетенция не определялась. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Складывается впечатление, что нередко должность специально учреждалась под конкретную персоналию, обычно достаточно известного в стране политика, а не с целью решения той или иной социально значимой проблемы. В свое время такие назначения получали известные в прошлом политики — Р.Г. Абдулатипов, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, Е.Г. Ясин. С их уходом незамедлительно упразднялись и соответствующие должности. Министерские должности обеспечивали политикам высокий представительский статус членов Правительства Российской Федерации. Однако а последнее время положение стало изменяться. Имеется в виду введение должности министра «без портфеля» для решения определенной задачи, исходя из которой определяется его компетенция. Например, Указом Президента от 25 ноября 2000 г. № 1944[35] должность министра Российской Федерации была введена с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В качестве дополнительного аргумента в пользу оправданности введения данной должности служит то, что после ее освобождения первоначально назначенным В.В. Елагиным, бывшим губернатором Оренбургской области, данная должность не была упразднена. Ее на основании Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 2002 г. № 1298 занял С.В. Ильясов. Известен даже случай, когда должность министра «без портфеля» сначала вводилась и лишь потом замещалась. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 октября 2001 г. № 1232 должность министра была введена с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики. И лишь позднее, Указом Президента Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 1411 на нее был назначен В.Ю. Зорин. Причем в последних случаях едва ли не впервые полномочия министров «без портфеля» были прописаны весьма подробно.
Указ Президента Российской Федерации о формировании Военно-промышленной комиссии как постоянно действующего, организующего и координационного органа расставил акценты в персональной ответственности чиновников за реализацию программы по созданию новых вооружений и военной техники. Председателем созданной Комиссии является Заместитель Председателя Правительства — министр обороны.
Подводя итог исследованию конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации, можно констатировать, что норма. Конституции Российской Федерации о составе Правительства Российской Федерации указывает на возможность как различного численного состава Правительства России, так и «произвольного» включения в его состав лиц, руководителей иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти, не обладающих статусом члена Правительства.
Подобная практика является с нашей точки зрения недопустимой.
Особо следует отметить, что в середине 90-х гг. XX в. Россия заимствовала зарубежный опыт формирования Правительства с участием министров «без портфеля». Особенности этой должности требуют уточнения правового статуса лиц, замещающих должности министров «без портфеля».
Для всех членов Правительства Российской Федерации предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Что же касается освобождения от должности в связи с обновлением избирательного законодательства освобождение от должностных обязанностей членов Правительства Российской Федерации должно рассматриваться не иначе как в качестве особого конституционно-правового состояния члена Правительства и не может отождествляться с уходом в так называемый предвыборный отпуск.
§2. Должностные ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации
Закон о Правительстве определяет правовые ограничения, касающиеся членов Правительств, а именно:
– запрет на совмещение должностей;
– запрет на занятие определенной деятельностью;
– запрет на получение материального вознаграждения от третьих лиц;
– запрет на использование служебного положения в личных целях.
Данные ограничения необходимы для обеспечения объективного, профессионального подхода членов Правительства к своей деятельности.
Запрет на занятие должностей членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатов выборных органов местного самоуправления напрямую связан с принципом разделения властей. Законодательная и исполнительная ветви власти должны быть независимыми. Занятие же лицом, представляющим одну ветвь власти, должности в рамках другой ветви власти полностью устраняет возможность независимости.
Так же в целях обеспечения объективности принимаемых решений и эффективного выполнения своей деятельности, запрещается членам Правительства занимать иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Предпринимательской деятельностью, занятие которой запрещает часть третья статьи 11 Закона о Правительстве, является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (п. 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ).
Запрещается не только личное занятие предпринимательской деятельностью, но и осуществление ее через доверенных лиц. Поэтому следует признать порочной сложившуюся практику, при которой само должностное лицо только внешне соблюдает букву закона, но, на самом деле, за него предпринимательскую деятельность ведет его супруг, иной родственник или друг.
Члены Правительства так же не могут участвовать в управлении хозяйствующим субъектом вне зависимости от его организационно-правовой формы. В понятие «хозяйствующий субъект» входят юридические лица, предприниматели без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства.
Согласно ч. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
Предприниматель без образования юридического лица может осуществлять свою деятельность только после государственной регистрации в качестве такового.
Крестьянское (фермерское) хозяйство, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[36], представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.
Для обеспечения беспристрастности при осуществлении членами Правительства своей профессиональной деятельности, при вступлении в должность они должны передавать в доверительное управление принадлежащие им доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. Под доверительным управлением следует понимать самостоятельную деятельность управляющего по наиболее эффективному осуществлению от своего имени правомочий собственника и (или) иных прав другого лица (учредителя управления) в интересах последнего или указанного им лица (выгодоприобретателя)[37]. На доли (вклады) подразделяется уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ. Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. У акционерного общества, при этом, уставный капитал разделен на определенное число акций.
Порядок передачи долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций в доверительное управление, а так же осуществления самого доверительного управления установлен главой 53 ГК[38]. Доверительное управление имуществом члена Правительства продолжается все время пребывания его в составе Правительства Российской Федерации. Гарантом сохранности переданных в доверительное управление долей, (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций, выступает государство.
Поскольку все способы незаконного извлечения дохода в одной норме перечислить практически невозможно, закон устанавливает общий запрет на занятие какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. Из этого правила есть всего лишь несколько исключений: член Правительства может заниматься преподавательской, научной или иной творческой деятельностью.