Нормативные и ненормативные акты Правительства Российской Федерации могут быть оспорены в Верховном суде Российской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статьи 34, 189-201 АПК Российской Федерации).
Глава II. Формирование и структура Правительства Российской Федерации. Распределение обязанностей и особенности правового статуса членов Правительства
§1. Формирование, структура Правительства РФ и распределение обязанностей в составе Правительства
Конституция РФ предопределяет коллегиальный состав Правительства РФ и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений.
Статья ПО Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство возглавляет его Председатель.
Состав Правительства РФ определен в ст. 6 Законом о Правительстве. Все лица, входящие в состав Правительства именуются членами Правительства. Порядок назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства подробно регламентированы статьями 7-11 Закона о Правительстве, а также статьями 111, 112, 116, 117 Конституции РФ.
Правительство РФ возглавляет Председатель Правительства.
Непосредственно Председателю подчинены заместители Председателя. В соответствии с Указом Президент РФ от 24 сентября 2007 года № 1247 Председателя Правительства РФ имеет пять заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе двух первых заместителей, Руководителя Аппарата Правительства РФ — Заместителя Председателя Правительства РФ, а также Заместителя Председателя Правительства РФ — Министра финансов РФ[19].
Указом Президента РФ от 17 октября 2001 года № 1232 в целях усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики введена должность министра Российской Федерации[20]. Кроме указанных лиц, состав Правительства РФ входят федеральные министры.
В юридической литературе не раз отмечалась двойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Закон отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства Российской Федерации и организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина «руководить». Между тем есть достаточные основания утверждать, что Председатель именно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишено оснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов.
Словарь русского языка С.И. Ожегова термины «руководить» и «возглавлять» толкует следующим образом: «возглавлять» — стать во главе чего-нибудь, взять на себя руководство чем-либо[21]; «руководить» — направлять чью-либо деятельность[22]. Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью. Поскольку руководство деятельностью Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства Российской Федерации, можно утверждать, что именно он руководит исполнительной властью в России.
Статус Председателя Правительства Российской Федерации имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением. Прежде всего, этот статус значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда как статус других членов российского Правительства в Конституции лишь упоминается, а определен главным образом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».
Это подчеркивается, прежде всего, конституционной процедурой назначения на должность главы Правительства Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции России Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что выбор предоставляемой Государственной Думе Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации[23].
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации[24].
Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации могут быть разделены на те, что принадлежат ему как Председателю Правительства, единолично осуществляющему полномочия от имени Правительства Российской Федерации, и те, которые он выполняет будучи членом Правительства Российской Федерации.
Статьей 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлен перечень вопросов, решения но которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. По остальным вопросам Председатель Правительства осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации самостоятельно, что позволяет говорить об исключительной, специфической роли руководителя Правительства, о том, что его статус выше других членов Правительства Российской Федерации. Правомерно ли при этом говорить о том, что принцип коллегиальности Правительства Российской Федерации юридически признается, но фактически все больше утрачивается[25]?
Современный ответ на этот вопрос поможет дать, в частности, анализ конституционного права Председателя Правительства Российской Федерации представлять на должность других членов Правительства — заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, что предусмотрено ч. 2 ст. 112 Конституции Российской Федерации и ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Смысл указанных статей позволяет утверждать, что без Председателя Правительства Российской Федерации вопрос о кандидатурах на вышеуказанные должности не решается.
Таким образом, Председатель Правительства подбирает кандидатуры тех, кто будет входить с ним в состав Правительства Российском Федерации, и предлагает их Президенту Российской Федерации. Правда, форму, в которой осуществляется представительство, закон не уточняет. Окончательное решение о назначении на должность указанных лиц принимает Президент Российской Федерации, который может и не согласиться с предложенными кандидатурами. Механизма разрешения возможных разногласий по данному вопросу между Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации в законодательстве нет и не должно быть именно потому, что Президент Российской Федерации назначает членов Правительства, включая его Председателя. Можно говорить лишь о разрешении разногласий в рабочем порядке, т.е. о согласования кандидатур членов Правительства Российской Федерации.
К конституционным полномочиям Председателя Правительства Российской Федерации относится его исключительное право ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Это может быть связано с общим вопросом — одобрением его программы — либо с принятием конкретного законопроекта. Одним из результатов постановки такого вопроса, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации может стать решение Президента Российской Федерации об отставке Правительства Российской Федерации. Часть 1 той же статьи предусматривает еще один вариант отставки Правительства: Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Поскольку, как верно замечено, право Правительства Российской Федерации подать в отставку является едва ли не единственным средством выражения его несогласия с Президентом Российской Федерации, можно утверждать, что это право предоставлено именно Правительству Российской Федерации как коллегиальному органу.
Серьезные сомнения поэтому вызывает утверждение, что Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право единолично принимать решение об отставке Правительства. Действительно, Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право по ряду вопросов принимать единоличные решения от имени Правительства. Однако это не позволяет расширительно толковать полномочия Председателя, прямо не оговоренные в законе. Принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации предоставлено самому Правительству, а не его руководителю. Правда, не оговорена форма, в которой должна быть выражена эта отставка. Исходя из утверждения, что это решение должно приниматься Правительством, наиболее правильной формой следует считать Постановление Правительства Российской Федерации.
Следует особо выделить и подробнее остановиться еще на одном исключительном полномочии Председателя Правительства Российской Федерации, а именно — на временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации, предусмотренном ч. 1 ст. 92 Конституции Российской Федерации. Институт исполняющего обязанности Президента Российской Федерации позволяет говорить о возможном «двойном статусе Председателя Правительства Российской Федерации. В российской практике этот институт был востребован дважды: в 1996 г, и в 1999 г. 19 сентября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», в котором Президент Б.Н. Ельцин установил, что в связи с предстоящей ему хирургической операцией Председатель Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдин приступает к временному исполнению обязанности Президента Российской Федерации с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации[26]. 6 ноября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федераций о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации № 1535[27]. В Указе обращает на себя внимание следующее обстоятельство: устанавливается прекращение временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Возникает вопрос о времени подписания данного Указа Президентом Российской Федерации. В отличие от 1996 г. в 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации возлагалось на Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина в связи с прекращением Б.Н. Ельциным исполнения полномочий Президента Российской Федерации.