Конституция РФ в ч. 1 ст. 27 закрепляет положение, предусматривающее право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и место жительства. Данная норма соответствует ст. 2 Протокола №4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах. На сегодня в России эти вопросы регулируются Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В нем даны легальные определения таких важнейших институтов, как место пребывания, место жительства, отменен институт прописки, регламентированы положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, установлены основания ограничения свободы передвижения в конкретных районах (в пограничной полосе, закрытых военных городках и т.д.). Однако на практике граждане не всегда могут реализовать свое конституционное право в области регистрации по месту пребывания или по месту жительства, сталкиваясь с неправомерными положениями как самих правовых актов, принимаемых на разных уровнях, так и с самоуправством должностных лиц, ответственных за регистрацию. Например, некоторые пункты Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 года №713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" явно противоречат Закону от 25 июня 1993 года. 2 февраля 1998 года Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, 21 этих Правил. Поводом для рассмотрения явился запрос администрации Нижегородской области, который был обоснован тем, что Правила нарушают ч. 1 ст. 27, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и положения Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
2. Паспортно-регистрационный режим, его виды
В соответствии с принятым в 1993г. Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" четко установлено, что это право граждан России может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами:
- в пограничной зоне;
- в закрытых административно-территориальных образованиях;
- в зонах экономического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введены режимы особого, чрезвычайного и военного положения.
Соответственно можно различать общий и специальные паспортно-регистрационные режимы.
Дадим первоначально характеристику общего паспортно-регистрационного режима и затем на примере закрытого административного-территориального образования рассмотрим специальный режим.
Признанные ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 3 Протокола №4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963г. свобода граждан на передвижение внутри страны и право покидать свою страну и возвращаться в нее нарушались в нашей стране на протяжении десятилетий. Между тем, не обладая данным правом, личность не может реализовать свои неотъемлемые права человека, в частности на труд, свободу творчества, право собственности, право на основание семьи и др. Еще до принятия Конституции РФ вступил в действие Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993г.
В Законе различаются место жительства гражданина и место его пребывания. Согласно ст. 2 Закона место жительства характеризуется постоянным или преимущественным проживанием, место пребывания - временным (гостиница, дом отдыха, больница, пансионат и т.д.).
Прибыв на новое место жительства, гражданин обязан в течение семи дней обратиться в органы регистрационного учета граждан, входящие в органы внутренних дел (ст. 4), с заявлением в установленной форме, предъявив паспорт или иной документ, удостоверяющий личность. Гражданин предъявляет также документ, являющийся основанием для его вселения в жилое помещение, - ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ, удостоверяющий личность, или его заверенную копию (ст. 6 Закона). Граждане, прописанные по месту постоянного жительства, считаются прошедшими регистрацию.
Рассматриваемое право может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно - территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона).
Реализация указанного Закона требовала конкретизации процедур и разработки новых видов документов при регистрации. Однако данные требования Закона на протяжении 1993 - 1994 гг. ни Минюстом, ни МВД России не были выполнены. В итоге сложившаяся ситуация приобрела характер бюрократического блокирования этой важнейшей конституционной свободы. Это нарушение было прекращено Конституционным Судом РФ, вынесшим 25 апреля 1995 г. Постановление по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающееся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и правила прописки.
В Постановлении нормативные акты о прописке были определены как недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции является непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Указанное Постановление форсировало принятие соответствующего управленческого акта, и 17 июля 1995 г. Постановлением Правительства РФ были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию.
Данные Правила содержат общие положения, регулирующие регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, снятие граждан с регистрационного учета. Правила определяют особый порядок регистрации определенных категорий граждан, в том числе военнослужащих, граждан, чьи условия работы связаны с постоянным передвижением, временных переселенцев. Особая форма регистрации определена для беженцев, которые, как и вынужденные переселенцы, должны предъявить при регистрации не только документы, удостоверяющие личность, но и удостоверение о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, выданное в установленном порядке Федеральной миграционной службой России или ее территориальными органами.
Согласно ст. 1 Правил регистрационный учет устанавливается с целью обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане, прибывшие к месту пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке этих граждан (ст. 9, 12).
Согласно ст. 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется в основном на срок до трех месяцев. Регистрирующие органы обязаны в случае отказа в регистрации в течение трех дней известить об этом заявителя (ст. 13, 22 Правил). В ст. 12 Правил перечисляются условия регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания. Среди них - требование письменного согласия нанимателя и совместно проживающих с ним членов семьи в домах государственного или муниципального жилого фонда, собственника жилого помещения на вселение к нанимателю или арендатору этого жилого помещения и др. Регистрация в случае вселения несовершеннолетних детей к родителям, супруга, нетрудоспособных детей к родителям согласно ст. 12(а) Правил не сопровождается ограничениями. Правила указывают основания снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. Среди них - изменение места жительства, призыв на военную службу, признание безвестно отсутствующим на основании вступившего в законную силу решения суда, смерти или объявление решением суда умершим на основании свидетельства о смерти. Для регистрации необходимо письменное согласие нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи, в том числе бывших членов семьи, проживающих в этом же помещении. Кроме того, для регистрации в домах жилищно - строительного или жилищного кооператива требуется письменное согласие правления на сдачу внаем членом кооператива занимаемого им жилого помещения, если этот член кооператива не является собственником этого помещения. Статья 12 Правил приводит также иные случаи. В ст. 20 Правил указывается, что регистрация оплачивается согласно законодательству о государственной пошлине. В настоящее время за регистрацию граждан РФ по месту их жительства, а также за регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ свыше 183 дней в году, взимается государственная пошлина в размере одного процента от минимального размера оплаты труда.