Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) создаются по какому- либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время, как функциональные («горизонтальные») выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый и др. комитеты).
Территориальные комиссии (комитеты) объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы могут создавать различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения.
Члены комиссий (комитетов), чаще всего, избираются на заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран практикуется их назначение или формирование состава комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам. Большинство членов комитетов должны быть членами местных советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов, которые более детально рассматривают конкретные проблемы или отдельные их аспекты.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.
самоуправление первичный компетенция
1.3 Исполнительный орган местного самоуправления
«Непрофессионализм» депутатов заставляет территориальное сообщество формировать различными путями (всеобщим голосованием населения, избирать на сессии, нанимать) исполнительный орган местного самоуправления – орган профессиональных управленцев, способный организовать технически грамотное выполнение заказов населения.
Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.) является составной частью местного самоуправления, призванный осуществлять повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. На исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.
В мировой практике существуют различные модели формирования и функционирования исполнительных органов на местах.
1.3.1 Модель «совет – слабый мэр»
Используется в некоторых муниципалитетах США, Великобритании, Германии, Австрии, Дании, Чехии, Испании, Венгрии, Италии, Мексики, Египта, Туниса и других стран.
Модель «совет – слабый мэр» предполагает избрание населением представительного органа местного самоуправления – совета, который из своего состав избирает мэра.
Компетенция и полномочия распределены между советом и мэром крайне асимметрично. Реальная власть сосредоточена в выборном совете, который осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете. Следует отметить, что «слабый мэр» по необходимости является и «слабым председателем», т.е. в основном является лишь координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.
Совет по своему усмотрению может освободить мэра от занимаемой должности.
Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем, число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.
Данная модель организации системы органов местного самоуправления является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. С определенными допущениями такую систему можно рассматривать как реализацию принципов парламентской республики на местном уровне.
В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах коллегиальности и координации. Принципы единоначалия и субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя, т.е. мэра.
«Слабость» мэра носит не только институциональный характер, обусловлена не только тем, что он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава. «Слабый мэр» может избираться и непосредственно населением, но его административные полномочия значительно ограничены.
Среди немногих достоинств данной системы можно назвать:
- прозрачность деятельности и подконтрольность исполнительного органа («слабого мэра») выборному совету;
- не только политическую, но и административную ответственность депутатов совета за положение дел в своем муниципалитете.
К недостаткам следует отнести:
- структурно обусловленную слабость исполнительного органа, фактический вакуум исполнительной власти, поскольку здесь не только общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и оперативное управление по многим вопросам местной жизни сосредоточены в руках представительного органа;
- чрезмерная политизированность, «давление» политических интересов на решение управленческих вопросов и, как следствие, негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.
Система «совет – слабый мэр» может относительно успешно работать лишь в условиях небольших сообществ и практически непригодна для крупных муниципалитетов.
1.3.2 Модель «совет – сильный мэр»
В крупных муниципалитетах США, Германии, Канады, Японии и ряда других стран мэр избирается непосредственно населением. Это, как правило, определяет его достаточно сильные позиции в системе местного управления.
По мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова, данная модель возникла, как реакция на недостатки модели «совет – слабый мэр» и, например, в США стала вытеснять ее, начиная со второй половины XIX в. «Сильный мэр» должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития.
В рамках модели «совет – сильный мэр» значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу исполнительного («сильный мэр») органа. Избираемый населением мэр не может быть освобожден от занимаемой должности советом. Он имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за разработку и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию, самостоятельно решает текущие вопросы управления. Являясь политическим лидером муниципалитета, мэр представляет интересы местного сообщества вовне, в отношениях с центральным правительством.
Система «совет – сильный мэр» соответствует условиям крупных муниципалитетов с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Система несет в себе определенные характеристики президентской формы правления, поэтому проецирует на местный уровень как позитивные, так и негативные черты последней.
Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:
- реализация «сильным мэром» основных административно-управленческих функций на принципах единоначалия и субординации;
- персональная ответственность мэра на всех стадиях управленческой деятельности;
- повышение роли кадрового и профессионального элемента в персональном составе всех подразделений системы местного самоуправления.
Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:
- совмещение в единоличном исполнительном органе политических и административных функций, что предполагает – мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором, однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке;
- в связи с тем, что легитимность и совета, и мэра одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), между ними может возникнуть конкуренция, в условиях которой оба органа будут тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего территориального сообщества;
- «сильный мэр», независимо от субъективных характеристик, от его личных и деловых качеств, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Другими словами, человек – в принципе непригодный как управленец в любой другой модели – в системе «сильный мэр – совет» может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.