Е. Н. Морозова
Саратовский государственный университет
Феномен российского земства принадлежит к тем глобальным междисциплинарным проблемам, которые привлекали и привлекают внимание отечественных и зарубежных ученых (историков, правоведов, политологов, социологов). Но между тем в истории земских учреждений есть ряд сюжетов, весьма сложных и малоизученных, которые связаны с разработкой концепции земской реформы. Обращение к этой проблеме дает возможность, с одной стороны, заполнить имеющуюся лакуну в земствоведении, а с другой - поставить под сомнение целый ряд стереотипов. В частности, во многих исследованиях «архитектором» земской реформы считается П. А. Валуев1 Для того чтобы выявить действительную роль П. А. Валуева в подготовке земской реформы, необходимо проследить историю возникновения Главных начал от 2 июля 1862 г., которые были созданы на основе проекта, представленного министром внутренних дел.
Как показали исследования автора настоящей статьи, приоритет в разработке земской реформы принадлежит Комиссии о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным2. К апрелю 1861 г. (времени отставки Н. А. Милютина и вступления П. А. Валуева в должность главы министерства внутренних дел) Комиссия разработала проект коренной реформы местного управления, где земские учреждения составляли неотъемлемую его часть. В указанном проекте были разработаны структура, принципы строительства органов самоуправления (выборность, гласность, сменяемость депутатов, всесословность), четко очерчены компетенция, степень и пределы самостоятельности, указаны источники финансирования земских учреждений. Но следует заметить, что первая модель земского самоуправления разрабатывалась одновременно с подготовкой крестьянской реформы.
После отмены крепостного права изменяется общественно-политическая ситуация, характеризующаяся не только сменой правительственного курса, но и изменением общественной атмосферы. В начале 1860-х гг. эйфория подготовительного периода постепенно сменяется скепсисом и разочарованием - слишком разительным оказывается контраст между общественными ожиданиями и результатами реформаторской деятельности. Как считают исследователи, атмосфера общественного недовольства, выступления крестьян и негативное отношение помещиков к крестьянской реформе, пожары 1862 г. в Петербурге, так страшно пугавшие правительственную элиту3, восстание в Польше, сплотившее общество «на почве патриотизма», заставили правительство поторопиться с введением земской реформы4. Однако эта проблема представляется более сложной, нежели кажется на первый взгляд. Действительно, многие дворянские собрания в начале 1860-х гг. не только выступали с требованиями дальнейших реформ в сфере судопроизводства, гласности, расширения выборного начала в самоуправлении, но и ходатайствовали о введении центрального представительства в той или иной форме. Поднимала на своих страницах проблемы создания высшего представительного органа и пресса, в частности «Отечественные записки»5.
Безусловно, правительство не могло не учитывать обстановки, сложившейся в стране. С одной стороны, указанные факторы безусловно влияли на позицию правительства, но с другой - необходимость реформирования земского самоуправления лежала прежде всего в сфере начатых преобразований в местном управлении, предпринятых командой реформаторов во главе с Н. А. Милютиным, которые требовали своего логического завершения. Вместе с тем нельзя забывать и о важнейшем вопросе, более всего волновавшем правительство в период реализации крестьянской реформы, - введении нового управления земскими повинностями, которое должно быть возложено на органы земского самоуправления.
П. А. Валуев, возглавивший министерство внутренних дел и Комиссию о губернских и уездных учреждениях, оказался «между сциллой и харибдой». С одной стороны, общественное мнение в лице либерального дворянства и прессы требовало дальнейшего углубления реформ; с другой - часть консервативной бюрократии, «оппозиция», которая, по словам Н. А. Милютина, «еще более ярилась и заметно овладевала мыслями царя», стремилась лишь к паллиативным преобразованиям на период реализации крестьянской реформы6.
Вместе с тем П. А. Валуев имел свой взгляд на организацию власти в России. О наличии собственной программы у нового министра внутренних дел пишут В. В. Г армиза и В. Г. Чернуха, отмечая, что с его именем связана «история правительственного конституционализма»7. Здесь закономерно возникает вопрос, какое место в проектах П. А. Валуева занимали преобразования в сфере земского самоуправления. Ответ на этот вопрос поможет дать ряд источников. Первый их пласт исходил от самого министра внутренних дел (записки П. А. Валуева на имя Александра II, его доклад от 8 марта 1862 г. в совете министров, его дневники, «Очерк положения о губернских и уездных земских учреждениях»); второй - от Комиссии о губернских и уездных учреждениях («Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления» и доклад «Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах»), причем документы Комиссии датируются 10-12 марта 1862 г.; третий - от Особого совещательного собрания под председательством вел. кн. Константина Николаевича (апрель-июнь 1862 г.)
В докладе от 8 марта 1862 г. П. А. Валуев весьма взвешенно и осторожно излагает свои взгляды на проблемы административной децентрализации (деконцентрации власти), в рамках которой должны быть переданы дела «из непосредственного ведения коронных инстанций в ведение инстанций общественных или сослов- ных»8. В документе отчетливо прослеживаются колебания министра внутренних дел по вопросу о сословности или всесословности будущих органов самоуправления. Однако здесь очевидно и кредо Валуева, которое будет неизменным во всех его проектах: общественные учреждения должны находиться под «сохраняемым и ограждаемым правительственным надзором»9.
В записке «О внутреннем состоянии России» от 26 июня 1862 г. на имя императора П. А. Валуев более настойчив: он заявляет, что российское правительство в постреформенный период «оказалось в изоляции»10. Причины этой изоляции Валуев видел как в попытках «стеснить права и влияние правительства», так и в «самодержавном полновластии»11. Эти сентенции министра внутренних дел отчетливо показывают, что он был знаком с книгами французского историка А. де Токвиля, чьи идеи о правительственной централизации и административной децентрализации являлись предметом жарких дискуссий в 1850-1860-х гг. в России. Однако в отличие от Токвиля, который видел административную децентрализацию в оптимальном соотношении центральной власти и местного самоуправления12, П. А. Валуев усматривал ее в создании общегосударственного представительства. В июньской записке он доказывал, что первый шаг, сделанный с «проектом земско- хозяйственных учреждений», явно недостаточен и «аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации»13.
Таким образом, можно говорить о различном понимании Н. А. Милютиным и П. А. Валуевым организации власти. Для Милютина земские учреждения являлись составной и необходимой частью местного управления. В представлениях же П. А. Валуева они были неким фундаментом, позволявшим укрепить вертикаль власти, что он видел прежде всего в реформе Государственного совета. Последней посвящено значительное количество публикаций14, поэтому в статье будет рассматриваться только та часть, которую П. А. Валуев непосредственно увязывал с созданием нижней палаты Государственного совета - съезда государственных гласных. По проекту палата состояла из 181 человека. В основу ее формирования были положены два принципа - выборности и назначения от короны. Подавляющее число депутатов (101 человек) составляли представители земств, избиравшиеся на губернских земских собраниях. К числу избранных относились 32 депутата от национальных окраин (Сибири, Войска Донского, Прибалтики, Кавказа), 18 человек - от крупных городов. По назначению от короны в состав Съезда включались только 30 гласных15. Председатель и два вице-председателя Съезда государственных гласных назначались императором16. Все дела, поступавшие из нижней палаты, должны были рассматриваться в верхней палате - общем собрании, в котором с правом голоса участвовали 16 человек из Съезда государственных гласных - 2 вице-председателя и 14 депутатов, избранных по весьма краткому списку (из 20 лиц).
Своей основной задачей П. А. Валуев считал реформу Государственного совета, земская же реформа должна была стать неким дополнением к преобразованиям в центральном представительстве, ибо губернские земские собрания должны были играть ведущую роль в формировании нижней палаты будущего парламента. Поэтому П. А. Валуев планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: «Кончил и подписал записку, составленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и приурочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета. Записка служит как бы предисловием к составленному мной проекту»17.
Вопросы центрального представительства разрабатывались П. А. Валуевым одновременно с разработкой проектов земской реформы. В вышеупомянутом докладе от 8 марта 1862 г. он впервые изложил в самом общем виде собственные взгляды на организацию земского самоуправления, лишь обозначив свою позицию по кардинальным, по его мнению, проблемам. Вместе с тем в докладе отчетливо прослеживается полемическая составляющая, направленная против милютин- ских проектов. П. А. Валуев обратил внимание на принципы формирования избирательной системы, предметы ведения земских учреждений, степень и пределы самостоятельности хозяйственно-распорядительных органов.
Валуев упрекал Н. А. Милютина в том, что тот намеревался строить земские органы на принципе сословности при равном представительстве от сословий. Одновременно П. А. Валуев критиковал и территориальный принцип избирательной системы, могущий устранить извечное «историческое основание нынешних сословных подразделений»18. В конечном итоге он предлагал соединить оба принципа воедино, положив в основу имущественный ценз19. Здесь же Валуев в завуалированной форме выдвигал идею введения активного и пассивного избирательного права: «Надлежит определить со всей предусмотрительностью не только права избрания, но и условия избираемости, в особенности в отношении к представителям сельских сословий»20. Даже по этим замечаниям очевидно, что предложенная система избирательного права с неизбежностью вела к созданию дворянских земств.