Новой была ст. 14, которая указывала, что «право голоса дается без различия, находится ли земля в собственности владельца, или отведена в постоянное пользование крестьян, или сдана в аренду». Из этого числа исключались лишь земли, которые были выкуплены на основании выкупной сделки.
Принципы выборов для второй курии оставались неизменными, а в третьей курии один гласный избирался не от 4 высших, а от 6 средних подушных наделов. Так же как и в первом случае, общая площадь земельных угодий практически оставалась прежней54. Следует заметить, что избирательная система была довольно сложной и несовершенной, так как не учитывала качества и ценности земли, а также особенностей тех районов, где практически отсутствовали помещичье землевладение и освобожденное крепостное крестьянство, на что позже обратил внимание Н.А. Милютин.
Так же как и в «Первоначальном очерке», Особое совещательное собрание сохранило различия между активным и пассивным избирательным правом.
По первой курии избираться могли все представители, имеющие указанный поземельный ценз. Но этого права были лишены арендаторы и лица, владеющие торгово-промышленными предприятиями стоимостью в 15 тыс. рублей или с годовым оборотом в 6 тыс. рублей.
По второй курии в гласные могли быть избраны купцы первой и второй гильдии, владельцы недвижимой собственности, оцененной не менее чем в 6 тыс. рублей. Пассивным правом обладали выборные чины городского управления, члены первой курии (кроме арендаторов и уполномоченных от мелкого землевладения).
По третьей курии, так же как и в «Первоначальном очерке», пассивное право имели представители сельской и волостной администрации. Вместе с тем был расширен круг представителей первого избирательного собрания, которые могли избираться в гласные от третьей курии.
Незначительные изменения Особое совещательное собрание внесло в структуру земских учреждений. Распорядительные органы получили название уездных и губернских земские управ. Именно оно и сохранилось в Положении 1864 г. Совещательное собрание пришло к выводу, что в уездном земском собрании должен председательствовать не уездный предводитель дворянства, а «один из членов по назначению правительства» (ст. 30). Без изменений остались принципы формирования уездной управы, состоявшей из 6 уездных гласных (утверждаемых губернатором) во главе с уездным предводителем дворянства. По такому же принципу строились и губернские распорядительные органы (ст. 34): вместо губернского предводителя дворянства в губернском земском собрании в роли председателя должен выступать «один из местных землевладельцев по назначению государя», губернский же предводитель дворянства оставался главой исполнительного органа.
На важнейший вопрос компетенции земских учреждений Особое совещательное собрание обратило менее всего внимания. Лишь более пространным стало определение сферы деятельности органов самоуправления, которая определялась как «заведывание собственно земско-хозяйствен- ными делами, т. е. относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда». В ст. 2 (п. 6) термин «меры к развитию торговли и промышленности» был заменен на «попечение» - понятие крайне расплывчатое, которое позже войдет и в Положение о земских учреждениях 1864 г. В целом предметы ведения были сформулированы лишь в общих чертах. Не был определен и важнейший вопрос о финансовых средствах земских учреждений.
Собрание пыталось убрать из «Первоначального очерка» любое упоминание о возможности вмешательства земства в дела государственной власти. По ст. 38 этого проекта земство имело право предоставлять «высшему правительству сведения и заключения по предметам государственных потребностей, до местных интересов касающихся». Слова «по предметам государственных потребностей» были исключены и появились новые - «ходатайство по сим предметам» (курсив мой. - Е. М. ), - что кардинально изменило смысл статьи, ибо ходатайства могли касаться лишь местных интересов (ст. 40).
Строгий контроль губернаторской власти над земскими учреждениями Особым совещательным собранием был сохранен и даже усилен: «Губернатор, в случае явного бездействия земских учреждений, или неисполнения ими правительственных распоряжений по отправлению различного рода повинностей, делает им напоминания и побуждает их к должному исполнению, а затем, в случае безуспешности напоминаний, властен приступить к непосредственным исполнительным распоряжениям на счет земства». «Определение случаев», когда «губернатор признает необходимым пользоваться этим правом, остается на полной его ответственности» (курсив мой. - Е. М.). Это в совокупности со ст. 9, по которой губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений в случае признания его «противным законам или общим пользам государства», создавало возможности для абсолютного произвола губернаторской власти. Очерчивая пределы власти земских учреждений, Особое совещательное собрание не позаботилось о том, как оградить права земства от возможных незаконных притязаний администрации. Таким образом, в рамках закона должны были действовать только земства, а губернаторы - полагаться лишь на свое собственное усмотрение. Правда, собрание исключило ст. 58 «Первоначального очерка», по которой губернатор и уездный исправник могли принимать участие в земских собраниях с совещательным голосом.
Вариант проекта земской реформы, представленный Особым совещательным собранием, был утвержден императором в качестве Главных начал 2 июля 1862 г.
В заключение можно сказать, что П. А. Валуев не рассматривал земскую реформу в качестве отдельного преобразования: для него создание земских учреждений являлось составной и неотъемлемой частью реформы центрального представительства, создание которого он выдвигал в качестве первоочередной задачи, стоявшей перед Россией. В валуевских проектах очевидна преемственность с той моделью земского самоуправления, которая была создана при Н. А. Милютине. «Первоначальный очерк» являл собой симбиоз идей П. А. Валуева и «Соображений» Комиссии губернских и уездных учреждениях. При этом нельзя не отметить существенных разногласий, в основе которых лежало разное представление об организации власти в России.
В.В. Гармиза справедливо писал, что эволюция взглядов Валуева шла в сторону «все большего ограничения прав земства». Но весьма спорным представляется его умозаключение, что этот процесс являлся отражением точки зрения Валуева на «земство как учреждение государственное». О непримиримом противоречии валуевских проектов и общественной теории самоуправления писал и С. Я. Цейтлин55. Авторы вышеприведенных высказываний смешивают вопрос об усилении контроля и надзора за земскими учреждениями с вопросом об их предполагаемом статусе. Для Валуева земские учреждения с преобладанием дворянства и привлечением верхушки города и деревни должны были являть тот фундамент, который позволил бы сформировать Съезд государственных гласных из благонадежного большинства. Однако правительство отказалось и от коренной реформы местного управления Н. А. Милютина, и от валуевских идей преобразования центральной власти. Из них была вычленена лишь та часть, которая относилась к хозяйственно-распорядительному управлению на местах. В этом заключался корень будущих противоречий между российским земством и местными и центральными властями, так как земским учреждениям с самого начала было уготовано место подле них. И дело заключалось не столько в том, что Валуев был сторонником государственной или общественной теории самоуправления, сколько в самой постановке вопроса. Коль скоро земские учреждения были выделены из общей администрации и поставлены рядом с ней, то сама логика подсказывала Валуеву даровать земским учреждениям права частного юридического лица, тем самым ограждая правительственную администрацию от вмешательства земства в дела государственного управления.
Список литературы
См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 145 ; Porter Th. The Development of Political Pluralism in Late Imperial Russia : Local Selfgovernment and the Movement for a National Zemstvo Union. 1864-1917. Washington, 1990. P. 25.
Подробнее см.: Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000.
См.: Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел : в 2 т. М., 1961. (далее - Валуев П. А. Дневник). Т. 1. С. 172-173 ; НикитенкоА. В. Моя повесть о самом себе и о том, чему свидетель я в жизни был. Записки и дневник. 1804-1877 : в 2 т. 2-е изд. СПб., 1904-1905. Т. 2. С. 38-41.
См.: Попов И. П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революционной ситуации // Революционная ситуация в России. М., 1974. С. 272-273 ; Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет : в 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9 ; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. М.,1977.
Китаев В. А. «Отечественные записки» в идейной борьбе начала 60-х годов XIX века // «Эпоха Чернышевского». М., 1978. Сб. 7. С. 170-172.