Сердцевину полномочий органов земского самоуправления министр внутренних дел видел в земских повинностях, «которые составляют самый существенный предмет ведомства будущих земско-хозяйственных учреждений»21.
В докладе от 8 марта П. А. Валуев сформулировал свое представление о пределах власти и степени самостоятельности органов земского самоуправления: «Предоставить в кругу их ведомства, наибольшую, по возможности, самостоятельность и свободу действий»22. Далее следовало, на первый взгляд, весьма либеральное замечание о том, что эти учреждения «не должны быть ограничены значением инстанций, постоянно испрашивающих разрешения власти высшей или ожидающей ее указаний для направления своих действий»23. Однако эта фраза плохо сочеталась с заключением доклада, где четко определялись пределы самостоятельности органов местного самоуправления. В отличие от Н. А. Милютина, настаивавшего на широкой самостоятельности общественных учреждений, Валуев «взвешивал ее в гомеопатических дозах»: «Доля участия в административных делах должна быть точно определена и соображена с общими условиями и потребностями государственного управления»24.
В целом анализ доклада от 8 марта 1862 г. свидетельствует о том, что П. А. Валуев не был детально ознакомлен с той работой, которая велась в подведомственном ему учреждении25. Практически одновременно с докладом Валуева появились документы, исходящие из Комиссии о губернских и уездных учреждениях, в которых была продолжена разработка концепции земской реформы: «Соображения об устройстве земско- хозяйственного управления», обсужденные в общем присутствии Комиссии 10 и 12 марта, а также доклад «Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах» от 10 марта 1862 г.
«Соображения» несли в себе многое из того, что было разработано Комиссией при Н. А. Милютине. Это относилось к определению земских дел и выделению губерний и уездов как самостоятельных хозяйственных единиц, имеющих свои земские дела, которые должны быть вверены местному самоуправлению в лице земских учреж- дений26. В «Соображениях» определялись полномочия земских учреждений. Из доклада Комиссии от 10 марта 1862 г. следовало, что из компетенции губернской администрации изымались местные хозяйственно-распорядительные дела. Все это привело бы к ликвидации целого ряда губернских учреждений: приказов общественного призрения, строительных и дорожных комиссий, чьи функции по проекту передавались новым хозяйственнораспорядительным и административно-полицейским учреждениям27.
Влияние милютинских идей о широкой степени самостоятельности чувствовалось и в определении существа, степени и пределов власти. В документе подчеркивалось, что земским учреждениям должна быть предоставлена «действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса» (курсив мой. - Е. М.)28. В «Соображениях» указывалось, что пока земские учреждения действуют только в рамках местных интересов, «нет надобности в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел»29. Тезис о самостоятельности органов земского самоуправления неоднократно повторялся на страницах документа. Комиссия подчеркивала, что проверка и контроль распоряжений земских учреждений «должны принадлежать самому земству, самому обществу губернии или уезда»30.
Но в указанных документах Комиссии наряду с очевидной преемственностью с идеями Н. А. Милютина появились и новые положения. Прежде всего был сделан акцент на местном и общественном характере земских учреждений: они не могли «ни входить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций», ни «иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». Отсюда следовал очевидный вывод о наделении земских органов самоуправления правами частного юридического лица: «Заведы- вание земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии, на том основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное -распоряжению самого общества» (курсив мой. - Е. М.)31.
Именно это положение и приведет к определению того статуса земских учреждений, который заранее был обречен на конфликт с государственной администрацией.
При сохранении принципа выборности в земские учреждения, разработанного еще при Н. А. Милютине, в «Соображениях» четко формулировались принципы и обоснование трехкуриальной избирательной системы. Здесь отмечалось, что ни территориальный, ни сословный принципы в чистом виде не подходят для России. Эта же идея прослеживалась и в докладе П. А. Валуева, о котором шла речь выше. В «Соображениях» указывалось, что сословное деление «не согласно с характером земских учреждений», а территориальный принцип не может быть осуществлен вследствие разнообразия природных условий Отечества. Отсюда появляется идея разделения избирателей на три съезда (курии) - «класс землевладельцев частных, не входящих в состав обществ, общества городские и общества сельские» (курсив мой. Е. М.)32. В основу формирования первых двух избирательных собраний были положены принципы всесословности и имущественного ценза. В «Соображениях» отмечалось, что «избирательные собрания создаются без различия сословий, но с ограничением известными условиями личного и имущественного положения»33. Исследователи справедливо отмечают, что имущественный ценз на участие в земских делах становится определяющим началом всей земской избирательной системы34. Отправной точкой имущественного ценза являлась ценность высшего подушного надела. В первой курии члены Комиссии пытались примирить интересы крупных, средних и мелких собственников, определив достаточно низкий поземельный ценз, равный 50 высшим подушным наделам35. Для владельцев торгово-промышленных предприятий имущественный ценз был несколько выше - 15 тыс. рублей серебром, что, по мнению Комиссии, было адекватно ценности, равной 100 высшим подушным наделам36.
Для лиц с образованием предусматривались значительные льготы, как это было в милютин- ских проектах: для лиц с высшим образованием ценз уменьшался в 5, а для сельского духовенства в 15 раз. К числу новшеств относилось наделение правом голоса арендаторов, заключивших арендные соглашения не менее чем на 6 лет. Безусловно, речь шла о крупных арендаторах, ибо для них определялся весьма высокий поземельный ценз - 250 подушных наделов.
Особое внимание Комиссия уделила избирателям второй курии, пытаясь защитить интересы собственников в малых городах, «бедных населением и средствами». К избирательным урнам допускались домовладельцы: в уездных городах с недвижимой собственностью, оцененной не менее чем в 1 тыс. рублей, в губернских - не менее 3 тыс. рублей. Избирательное право распространялось на купцов первой и второй гильдий37.
В «Соображениях» отмечались значительные трудности в формировании третьего избирательного собрания. Здесь представительство крестьян не могло быть реализовано через цензовые ме- ханизмы38. Свои выводы Комиссия обосновала тем, что в русской деревне нет различий в имущественных интересах вследствие практического отсутствия «частной недвижимой собственности». Поэтому для сельских общин Комиссия предложила коллективное право избрания, которое могло осуществляться двумя способами - образовать собрания из выборных волостных сходов или из волостных старшин и сельских старост.
Нет нужды доказывать, что второй способ избрания не отражал и не мог отражать интересов всей массы крестьян. Кстати, даже при обсуждении в Государственном совете этот способ формирования третьего избирательного съезда был отвергнут членами высшего законосовещательного органа России.
Интересно отметить, что в «Соображениях» не делается различий между активным и пассивным избирательным правом, на чем настаивал в своих проектах П. А. Валуев. Комиссия подчеркивала, что «едва ли удобно было допустить, что тот, кто неправоспособен избирать, может быть избранным» и только «избирающие могут быть избраны»39.
«Соображения» предусматривали, как, собственно, и все проекты либерального дворянства, обеспечение руководящей роли дворянства в органах самоуправления как «класса более образованного и развитого» и «до известной степени пользовавшегося и доселе политическими правами и уже несколько опытного в гражданской жизни». Квоты были таковы: предполагалось избирать одного гласного (здесь впервые по отношению к депутатам появился термин «гласный») от курии уездных землевладельцев на каждые 2 000 высших подушных наделов; от городского съезда - одного гласного на 200 домовладельцев в городах с населением менее 10 000 человек, в прочих - от 300 домовладельцев. От третьей курии крестьяне избирали одного гласного от 4 000 высших подушных наделов. Но во второй и третьей куриях разрешалось избрание гласных и из числа уездных землевладельцев.
В «Соображениях» срок полномочий гласных был ограничен тремя годами, так как, по мнению Комиссии, именно он давал возможность депутатам «основательно познакомиться с вверяемым им делом», а общественному мнению - оценить эффективность их деятельности на этом посту.