Серьезные перемены в практике учета и регистрации сельских поселений произошли в конце 1950-х гг. Как показала всеобщая перепись населения 1959 г., органы власти не имели достоверной картины поселенческой сети. Данные статистического и административного учетов существенно различались. В отдельных областях расхождение составляло сотни единиц. Так, например, в Псковской области результаты административного и статистического учета отличались на 124 поселения. Большинство из этих поселений прекратили свое существование еще в годы войны, но продолжали значиться в учетных данных [ГАРФ, ф. 7523, оп. 78, д. 702, л. 37].
Потребность в полной и достоверной информации о поселенческой сети существенно возросла в условиях развертывания политики укрупнения сельских населенных пунктов, начало которой положило постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совет министров РСФСР от 18 июня 1960 г. «О мерах по улучшению сельского строительства». Для разработки схем районных планировок, выделения перспективных и неперспективных деревень нужно было иметь необходимую информацию о поселенческой сети.
В конце 1950-х гг. были разработаны законодательные акты, посвященные вопросам регистрации и учета, а также переименования населенных мест. В 1957 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР в котором были регламентированы вопросы наименования населенных пунктов [см.: Указ…, 1957а, 494]. Изданный в целях борьбы с последствиями культа личности, он тем не менее внес определенную упорядоченность в вопросы учета поселенческой сети. В частности, в нем были определены полномочия органов власти в присвоении имени краям, областям, районам, а также городам и другим населенным пунктам: присвоение имени производилось только по решению президиумов Верховных советов республик. Была предусмотрена процедура именования и переименования, включавшая несколько этапов: решение общественности, согласование его с районными, областными органами власти, а затем представление необходимых документов с обоснованием выбора имени в высшую инстанцию.
В том же (1957) году был принят Указ «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков», в котором были уточнены критерии и порядок отнесения населенных пунктов к городским поселениям. В нем были повышены количественные характеристики, необходимые для получения статуса городских поселений. Численность населения городов должна быть не менее 12 тысяч человек с удельным весом рабочих и служащих 85 % . К рабочим поселкам были отнесены населенные пункты с численностью населения не менее 3 тысяч человек [см.: Указ…, 1957б, 3].
Среди принятых в этот период законодательных актов наиболее значимым является Указ Президиума Верховного совета РСФСР от 28 мая 1962 г. «Об упорядочении регистрации, наименования и учета населенных пунктов РСФСР» [Указ…, 1962, 300]. В нем впервые была сделана попытка определить, что такое «поселение». Населенным пунктом считалось то поселение, в котором проживало постоянное население, а также имелась закрепленная территория. Таким образом, отличительной чертой сельского поселения, как и города, становится граница, т. е. та официально установленная черта, которая охватывает поселковые земли. Регистрации не подлежали поселения, имеющие временное значение или непостоянный состав населения, а также те, которые имели служебное значение в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, контрольные посты и другие поселения, связанные с обслуживанием путей сообщения).
С целью упорядочения обозначения сельских населенных пунктов, было предложено при регистрации населенных пунктов относить их к категории поселка, если они возникали при промышленных объектах, стройках или при организации совхозов. Как село обозначался крупный населенный пункт сельскохозяйственного профиля, если в нем располагался колхоз или колхозная бригада. Более мелкие населенные пункты, в которых все население было занято сельским хозяйством, относились к деревням. Для существующих селений были сохранены традиционные обозначения, однако такие варианты, как хутор, выселки, починки, ферма, железнодорожный разъезд практически исчезли из учетных списков. В целом, выделение видов сельских населенных пунктов не получило нормативного оформления и осталось незавершенным.
Новые правила существенно ограничили перечень населенных мест, подлежащих регистрации и учету. По приблизительным оценкам численность поселенческой сети в результате изменения практики учета сократилась примерно на 20 % 1 .
Введение указа послужило сигналом для проведения ревизии поселенческой сети, в результате чего из учетных данных были исключены селения, прекратившие свое существование в связи с выездом населения, слившиеся населенные пункты, зарегистрированы вновь образованные. За полгода после принятия указа по РСФСР было зарегистрировано около 500 вновь возникших населенных пунктов и исключено из учетных данных более 2 тыс., переименовано 260 поселений [см.: ГАРФ, ф. 7523, оп. 83, д. 547, л. 1–5].
Итогом введения новых правил регистрации и учета сельских населенных пунктов стало создание новой пространственной и топонимической картины сельского расселения. За 1960-е гг. сотни деревень исчезли из регистрационных списков в результате сселения, объединения, переименования. Только в Пермской области в 1964–1969-х гг. были сняты с учета в связи с переселением или выездом жителей 1 767 населенных пунктов [см.: Пермская область…, 1969]. В Челябинской области с 1965 по 1975 гг. из учетных списков были исключены 223 поселения [см.: Челябинская область …, 1971]. При этом исключение из учетных данных далеко не всегда свидетельствовало о том, что населенный пункт действительно прекратил существование. Он мог продолжать функционировать, а его население автоматически приписывалось к близлежащим крупным поселениям. Фактически это вело к формированию скрытой поселенческой сети, которая в дальнейшем стала дополняться другими новообразованиями – коллективными садами, ведомственными поселениями и т. д., которые в новой системе учета также не рассматривались как населенные пункты, подлежащий регистрации. Эта новая картина сельского расселения, отраженная в учетных документах, так же как и в более ранний период, не дает нам адекватного представления о поселенческой сети. Кроме того, учетные данные 1960–1980-х гг. являются несопоставимыми по отношению к сведениям более раннего периода. Это приводит к тому, что темпы свертывания поселенческой сети в 1950–1970-е гг. выглядят преувеличенными. Данные выводы принципиально важны для оценки полноты и достоверности учетных документов. Они отражают официально зарегистрированную поселенческую сеть, но не дают полной картины сельского расселения.
В 1982 г. был принят очередной Указ Президиума Верховного совета РСФСР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства». Одновременно было утверждено новое Положение об учете и регистрации населенных пунктах. В нем была несколько расширена компетенция областных властей, получивших право решать вопросы по отнесению населенных пунктов к категории поселков городского типа, курортных и дачных поселков. Кроме того, областные власти могли принимать решение по вопросам территориальных границ районов и сельсоветов. Ранее они рассматривались Президиумом Верховного совета РСФСР. Порядок учета и регистрации населенных пунктов серьезных изменений не претерпел. По-прежнему регистрации подлежали только поселения, имеющие закрепленную за ними территорию и постоянное население [см.: ГАРФ, ф. 7523, оп. 136, д. 598, л. 7–9, 53].
В результате функционирования системы учета и регистрации населенных мест был сформирован комплекс документов, включающий справочники по административно-территориальному делению, картотеки, оперативные списки населенных мест и прочие документы.
Основной формой административного учета в 1930–1980-е годы выступают справочники по административно-территориальному делению. Их можно разделить на три группы в зависимости от уровня описания: это справочники по СССР; по союзным республикам; по краям, областям, автономным республикам.
Указатели по административно-территориальному делению СССР стали публиковать с 1935 г. с периодичностью 1 раз в три года (за исключением военных лет). Подготовкой справочников занимался Информационно-статистический отдел при секретариате Президиума Верховного Совета СССР, позднее – Отдел по вопросам работы Советов. В справочниках приведены сводные статистические данные по союзным республикам, областям, краям, автономным республикам (территория, население, число городов, поселков городского типа и др.), а также характеризуется их административно-территориальное деление (перечень наименований районов) и расстояние до железнодорожных станций. В конце издания имеется алфавитный указатель наименований городов, районов [см., например: СССР …, 1935; 1951 и др.].
Ко второй группе относятся справочники по союзным республикам, среди них для нас особый интерес представляют указатели по РСФСР [см., например: РСФСР …, 1945; 1968 и др.]. Эти издания появились позднее, в конце 1930-х гг., их подготовкой занимался Информационно-статистический отдел при секретариате Президиума Верховного совета РСФСР, а затем Отдел по вопросам работы Советов. Периодичность публикации справочника составляла примерно 1 раз в четыре года. Структура указателя включала: сводные данные по краям, областям, республикам РСФСР с указанием административных центров, количества районов, городов, рабочих поселков, сельсоветов; далее по алфавиту следовали сведения по каждой области, краю – общие данные, информация по районам, городам, перечень сельсоветов; завершает справочник алфавитный указатель наименований районов и городов. В целом, справочники по СССР и республикам дают нам самое общее представление об административно-территориальном делении и его изменениях, а также о городском расселении, не затрагивая первичный уровень – сельские населенные пункты. Информационный потенциал источника достаточно ограничен.