Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Установление абсолютизма в России и система высших государственных учреждений первой четверти XVIII в.
В первой четверти XVIII в. произошли серьезные изменения в государственном управлении и системе государственных учреждений, подготовленные предыдущим развитием страны. Боярско-дворянская монархия с Думой, приказами и воеводами не могла успешно решать сложные внутри- и внешнеполитические задачи, тем более в условиях борьбы за выход на моря, европеизации страны и преодоления отставания от Западной Европы. Черты абсолютной власти проявились уже в XVII в., но только при Петре I она оформилась окончательно. Сформировалась новая система государственных учреждений. Основные должности в аппарате занимали только дворяне, т.е. абсолютизм имел вид чиновничье-дворянской монархии.
Боярская Дума к концу XVII в. утратила свое значение и не участвовала в решении основных вопросов внутренней и внешней жизни. Она не собиралась никогда в полном составе. В 1699 г. при ней для финансового контроля была создана Ближняя канцелярия, но вскоре её функции расширились, она превратилась в место заседания членов думы, а с 1704 г. здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются Консилия министров. Здесь обсуждались все вопросы управления, в отсутствии царя она управляла страной, а Дума перестала собираться. Усиление власти царя выразилось в появлении в 1704 г. его Кабинета. Первоначально это была личная канцелярия царя, состоящая из кабинет-секретаря и нескольких подьячих. Со временем он превратился в своеобразную военно-походную канцелярию, куда поступали все военные и финансовые документы, велся «Юрнал» местонахождения и занятий царя. Кабинет вел переписку с русскими посланниками за границей и вице-губернаторами, сюда поступали челобитные и доносы.
22 февраля 1711 г. Петр подписал указ об учреждении правительственного Сената из 9 человек, как временного органа, замещавшего царя в управлении страной во время прутских походов. Вскоре он становится постоянным высшим правительственным учреждением. Члены этого коллегиального органа назначались царем. При нем была создана канцелярия во главе с обер-секретарем. Указы, принятые в марте того же года, определили функции и порядок деятельности Сената. Сенат создавался как законосовещательное учреждение, только в период отсутствия царя он приобретал законодательные функции. Вместе с царем он участвовал в управлении страной и через фискалов контролировал государственный аппарат и должностных лиц. С созданием коллегий в его состав вошли их президенты. Но в 1722 г. Петр признал это неправильным и поэтому в Сенате были оставлены лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий. После окончания Северной войны Петр стал больше заниматься гражданскими делами и ограничил прерогативы Сената. Ему было запрещено издавать общегосударственные законы, с 1722 г. во главе этого органа был поставлен генерал-прокурор, который надзирал за работой Сената. Сенат превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за управлением.
Усилению абсолютной власти способствовало окончательное подчинение церкви государству. Её политическое могущество и экономическая независимость противоречили абсолютизму. В 1700 г. вместо патриарха вводится местоблюститель его престола, а в 1721 г. Петр утверждает Духовный Регламент, по которому учреждалась Духовная коллегия, вскоре преобразованная в Святейший правительственный Синод. Он ведал всеми духовными делами, состоял из 12 членов, назначаемых императором из высшего духовенства, которые приносили ему присягу на верность. В мае 1722 г. для контроля за деятельностью Синода Петр назначил обер-прокурора из офицеров, которому подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы. Синоду был подчинен Монастырский приказ, который управлял церковным имуществом, землями и крестьянами. С 1726 г. он именовался Коллегией экономии. Патриаршьи приказы были переименованы в синодальные, а в 1738 г. включены в Коллегию экономии. Синод занимал подчиненное положение по отношению к Сенату и Кабинету Петра и был одним из звеньев государственного аппарата.
2. Органы центрального и местного управления, суда и надзора
В 1699-1701 гг. была проведена первая реформа центрального управления. В ходе неё происходило объединение приказов и учреждались новые органы, например, Бурмистерская палата. Находилась она в Москве, с 1700 г. была переименована в Ратушу. В городах ей были подчинены бурмистерские (земские) избы. Позднее Ратуше переданы финансовые функции приказов, и она превратилась в центральную казну государства. Позже, с передачей финансовых функций губернаторам, Ратуша стала местным московским учреждением. Централизация военного дела проявилась в создании в 1701 г. Приказа военных дел. Он ведал регулярной армией, её снабжением и командным составом. После проведения губернской реформы его функции уменьшились, а с открытием Главной военной канцелярии приказ был упразднен. В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учреждения – приказы Адмиралтейский, Артиллерии, Рудокопных дел, канцелярии Ижорская, Мундирная и др. Из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и заведованию «потешными» полками вырос Преображенский приказ. После азовских походов он стал органом следствия и суда по политическим преступлениям.
Первая реформа не устранила пестроты приказов и нестройности системы центральных учреждений. Поиск новых форм центрального управления привел ко второй реформе 1718-1721 гг. Было упразднено большинство приказов и введены коллегии (12). Вначале каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 28 февраля 1720 г. вышел Генеральный регламент, который определил единообразный порядок организации, деятельности и делопроизводства коллегий, которым руководствовались все правительственные учреждения в XVIII в. Новые центральные учреждения отличались коллегиальным обсуждением и решением дел, более четкой компетенцией, единообразием организационного устройства и делопроизводства. Они подчинялись императору и Сенату. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Управлял коллегией назначаемый императором президент. Вице-президент и члены коллегий назначались Сенатом и утверждались императором. Император осуществлял тайный и гласный контроль за работой коллегий через фискалов и прокуроров. Во главе канцелярии стоял секретарь, которому подчинялся штат из нотариуса, регистратора, актуариуса, переводчика и писцов. Генеральный регламент установил точное расписание работы коллегий и порядок их деятельности. С 1722 г. каждая коллегия имела контору в Москве.
Вне коллегиального управления остались дворцовое, ямское, строительное, медицинское и некоторые другие дела. Ими занимались соответствующие приказы. Продолжал действовать Преображенский приказ, в 1718 г. была создана Тайная канцелярия, которая рассматривала ряд политических дел (о самозванстве, об измене, о раскольниках и др.). В 1726 г. она была упразднена, а её дела переданы Преображенскому приказу.
Старая система местного управления не соответствовала новым условиям, поэтому с начала реформ стала осуществляться её реорганизация. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население, которое получило право выбирать бурмистров и создавать бурмистерские (земские) избы. Эти местные органы подчинялись только Ратуше в Москве. Компетенция и доходы воевод резко сократились, снизилось значение их помощников – губных старост, а в 1702 г. они вообще были упразднены. Дела губных старост были переданы воеводам с товарищами из 2-4 дворян, выбранных в уезде. Потребность в борьбе с народными волнениями привела к необходимости более радикального изменения местного аппарата и усиления централизации управления страной. 18 декабря 1708 г. было создано 8 губерний. Во главе двух крупных губерний (Петербургской и Азовской) стояли генерал-губернаторы, во главе остальных – губернаторы. Они назначались из крупных государственных деятелей и имели огромные полномочия в административно-полицейской, финансовой, судебной и военной областях. При них создавались губернские канцелярии, помощниками губернаторов были вице-губернатор и ландрихтер. Кроме того, был глава военного управления – обер-комендант и ведающие денежными и продовольственными сборами обер-комиссар и обер-провиантмейстер. Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых стояли коменданты.
Реформа местного управления превратила всех должностных лиц в чиновников, которые должны были руководствоваться общегосударственными законами и распоряжениями. Для усиления контроля за их деятельностью в 1713 г. правительство учредило при губернаторе 8-12 советников – ландратов, избираемых дворянами, вместе с которыми губернатор должен был решать все дела, выступая в качестве президента этой дворянской коллегии и имея два голоса. Но подобно воеводским эти дворянские коллегии создать не удалось, т. к. основная масса дворян находилась на государственной службе и выбирать ландратов было некому. Они назначались Сенатом и превратились в чиновников, выполнявших отдельные поручения губернаторов. В 1715 г. была введена новая административная единица – «доля» для удобства сбора налогов и набора рекрутов. Каждую долю возглавил ландрат, при котором существовала ландратская канцелярия. Но замена подворного обложения подушным прервала эту реформу.
Реформа 1708-1714 гг. немного упорядочила местный аппарат, но не устранила разнообразия в управлении. Учреждение коллегий и введение подушного обложения потребовали новых административных реформ на местах, которые проводились в 1719-1720 гг. К 1718 г. существовало 11 губерний, которые в мае 1719 г. были разделены на 45 провинций. Провинция стала основной административной единицей. Власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Во главе самых крупных провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, во главе остальных – воеводы. Провинции были разделены на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Их выбирали местные дворяне. Впервые в истории страны была сделана попытка создать на местах ведомственные учреждения – конторы рекрутских дел, конторы камерирских дел, канцелярии розыскных дел и др. Все эти учреждения приступили к работе в 1721 г.