Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет
1. Нэповская перестройка системы государственного управления
После окончания гражданской войны начали восстанавливаться конституционные основы деятельности государственных учреждений. Опыт войны показал, что советская власть получила поддержку народа, что система её государственных учреждений оказалась эффективной в чрезвычайных условиях. После окончания войны большевистское руководство отказалось от идеи немедленного осуществления мировой пролетарской революции и взяло курс на построение социализма в отдельно взятой стране. При этом был сделан вывод о том, что переход к нему будет длителен, и весь переходный период должно существовать социалистическое государство. Россия оказалась впервые в истории новатором в цивилизационном творчестве, утверждая государство на принципах народовластия. Очень важно было найти оптимальный вариант сочетания прямого народовластия в лице Советов с вековыми российскими традициями. Предстояло преобразовать всю организационную структуру, кадровый состав государственного аппарата, придать всем его звеньям гибкость и надежную связь с социальной опорой в лице трудящихся. Это шло опытным путем с исправлением ошибок по ходу дела.
С переходом к нэпу нужно было модернизировать всю систему власти и управления, очистив их от милитаризации и чрезвычайщины. Были ликвидированы такие чрезвычайные органы, как Совет рабочей и крестьянской обороны, ВЧК, многочисленные главки. Восстанавливались конституционные нормы деятельности государственных учреждений. Выросла роль Советов всех уровней и ВЦИК. При ВЦИК и исполкомах были созданы постоянные комиссии. Заседания Советов носили публичный характер и часто проводились на предприятиях. Восстанавливалась регулярность отчетов депутатов перед избирателями. Участие населения в работе Советов и контроль избирателей осуществлялся через рабоче-крестьянскую инспекцию. Были упорядочены взаимоотношения между центральными и местными органами, расширены права и самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе специальных положений о губернских, уездных, городских, волостных Советах и их исполкомах (1922 г.). Усилился демократизм и коллегиальность в деятельности всех учреждений, чему во многом способствовала реализация лозунга оживления Советов.
Выросла роль правительства, которое за короткое время перестроило и упорядочило всю систему управления, усилилось его влияние на события в стране. Из подчиненного Совету рабочей и крестьянской обороны органа, СНК превратился в высший исполнительный орган власти. Были упразднены СНК губернских и городских Советов. Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в Совет труда и обороны (СТО). Управление приобретало плановый характер. В феврале 1921 г. при СТО был создан Госплан. Произошло более четкое разделение функций государственных структур, усилилась роль ВСНХ и местных совнархозов в управлении экономикой, а его структура за счет ликвидации главков значительно упростилась. Произошло возвращение к экономическим методам управления. Появились органы, ведавшие внутренней торговлей, концессиями, кооперацией, кредитами и др. Конституционные основы деятельности государственных учреждений были конкретизированы в принятых в 1922 г. Гражданском, Уголовном, Земельном и других кодексах. Была проведена судебная реформа, в ходе которой система судопроизводства значительно демократизировалась. Исчезли чрезвычайные суды, ВЧК. Восстанавливался прокурорский надзор, создавалась единая судебная система из Верховного суда, губернских и народных судов. Вводилась выборность судей и народных заседателей от предприятий и учреждений.
2. Образование СССР. Развитие государственно-политической системы в 1920-е гг.
К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских республик, связанных с РСФСР тесными договорными отношениями. Особенность государственного управления заключалась в том, что управленческие структуры РСФСР выполняли роль общегосударственных органов для республик, представители которых входили в состав высших и центральных органов РСФСР, а правящие в них компартии получили статус областных парторганизаций РКП (б). Органы управления республик строились по образцу РСФСР. Благодаря этому достигалось единство действий советских республик в решении большинства вопросов, но отсутствие правовой основы приводило иногда к конфликтам и недоразумениям. Нэповское реформирование потребовало совершенствования договорных отношений, а общность политического строя и близость стоявших перед республиками задач подталкивали к восстановлению государственного единства. Политбюро ЦК РКП (б) в августе 1922 г. создало комиссию во главе с наркомом по делам национальностей И.В. Сталиным для подготовки законопроекта о новой форме государственного объединения республик. Разработанный ею проект, получивший название «план автономизации», предполагал вхождение советских республик в РСФСР на правах автономий. В сентябре он был обсужден на пленумах республиканских компартий. В Азербайджане, Армении и Белоруссии он был одобрен, а на Украине и в Грузии отвергнут, Это заставило пересмотреть проект. Ленин подверг его критике и выдвинул идею объединения республик в союз на равноправной основе. 6 октября пленум ЦК РКП (б) одобрил новый проект. В декабре состоялись съезды Советов в республиках, которые одобрили план федерализации и избрали делегатов на Всесоюзный съезд.
I Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922 г. утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация провозгласила добровольность объединения, равноправие республик и право свободного выхода. Договор определил систему союзных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими структурами. Съезд избрал ЦИК СССР. Исполнительную власть до формирования союзных органов должны были осуществлять СНК и наркоматы РСФСР. В июле 1923 г. ЦИК образовал СНК СССР и общегосударственные наркоматы, а также утвердил разработанный специальной комиссией проект Конституции СССР. Она была принята II съездом Советов 31 января 1924 г. Конституция состояла из Декларации и Договора об образовании СССР. В первой указывались причины и принципы создания общесоюзного государства. Договор определял систему союзных органов власти, их функции, взаимоотношения с республиками и другие правовые основы существования СССР.
Основные черты советской политической системы оформились еще в годы Октябрьской революции и гражданской войны. Республика Советов рассматривалась как диктатура пролетариата. Формально вся полнота власти принадлежала Советам, которые представляли систему высших и местных органов, осуществлявших законодательную и исполнительную власть. Но в силу ряда обстоятельств (низкая политическая культура населения и др.) Советы не смогли справиться с большим объемом управленческих функций и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между конституционным положением Советов и их фактической ролью в политической системе на протяжении 1920-х гг. углублялось. РКП (б), вытеснившая с политической арены другие партии, превратилась в центральное звено политической системы. На партийных съездах определялись основные направления политики государства. В период между съездами руководящим партийным органом являлся Центральный комитет, избиравшийся съездом и ответственный перед ним. ЦК регулярно проводил пленумы, на которых обсуждались вопросы текущей политики и избирались другие руководящие органы – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро было высшей партийной инстанцией между пленумами ЦК. Заседало оно не реже одного раза в неделю, решало не только партийные вопросы, но и основные вопросы государственной жизни. Постепенно Политбюро возвысилось над другими партийными структурами и стало предрешать решения Пленумов ЦК и даже съездов. Формирование однопартийной системы привело к сращиванию государственного аппарата с партийным. На высокие должности назначались или избирались коммунисты. Советские органы превращались в рычаги управления государством со стороны партии. Это не предусматривалось ни теорией, ни Конституцией, но на практике вмешательство партийных органов в непосредственное руководство государством усиливалось с каждым годом.
3. Политический строй СССР 1930-х гг. Конституция СССР 1936 г.
Политический режим 1930-х гг. определяется современными исследователями как тоталитарный. В острейшей внутрипартийной борьбе Сталин к концу 1920-х гг. установил режим единоличной диктатуры. Его власть основывалась на системе мощного репрессивного аппарата и политико-идеологического контроля над обществом и сопровождалась культом личности. Перемены в стране, затронувшие все стороны государственной и общественной жизни, потребовали принятия новой Конституции. В феврале 1935 г. по инициативе ЦК ВКП (б) создается Конституционная комиссия во главе со Сталиным. Разработанный ею проект, одобренный Пленумом ЦК в июне 1936 г., был опубликован для всенародного обсуждения. 5 декабря 1936 г. проект принят VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР. Конституция провозгласила СССР социалистическим государством, политической основой которого являются Советы депутатов трудящихся. ВКП (б) являлась ядром государственных и общественных организаций. Конституция провозглашала широкие политические и социально-экономические права (на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и др.). Число союзных республик выросло до При этом компетенция Союза расширилась, а права республик сократились. Была перестроена система высших государственных учреждений. Высшим государственным органом стал двухпалатный Верховный Совет СССР и его постоянно действующий орган – Президиум. Верховный Совет образовывал правительство – СНК. Вводилось равное прямое всеобщее избирательное право при тайном голосовании. Были четко определены статус, полномочия, функции и структура союзных, республиканских и местных органов управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзных и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов. На местах съезды Советов заменялись краевыми, областными и районными Советами депутатов трудящихся, исполнительными органами которых являлись их исполкомы. В 1937 г. были приняты конституции всех союзных республик. В Конституции РСФСР (21 января 1937 г.), в отличие от союзной, была представлена структура местных Советов, допускались особенности с учетом своеобразия регионов. После принятия конституций прошли выборы в новые органы власти, было изменено правовое обеспечение государственного управления за счет принятия новых гражданского, семейного, уголовного, трудового кодексов.