3.2. Совершествование управления в сфере образования с учётом нормативной базы
Сегодня нормативная база образования - это сотни нормативных актов и документов, которые изрядно усложняют правоприменительную практику, а также работу законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел страдает и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Преобразования в государственном аппарате в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования, также способствуют негативным процессам.
Минобрнауки России принимается значительное число документов, часть из которых отнесены к нормативным правовым актам. Здесь можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, порядок подачи и рассмотрения апелляции, Положение о медалях «За особые успехи в учении», Номенклатуру специальностей научных работников и т.п.
Хотя многие нормативные документы, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, в современной практике нормативное регулирование смещается в сторону регламентации системы вузов, бывших подведомственными Рособразованию.
Образовательным учреждениям, находящимся в системе других органов исполнительной власти, для регулирования возникающих вопросов приходится довольствоваться многочисленными документами либо адаптировать под себя акты Рособразования.
Другой сопутствующей проблемой является то, что принимаемые документы, направленные на преодоление имеющихся пробелов, каждый раз создают необходимые предпосылки для формирования "правового вакуума" в регулировании высшего образования.
Весьма показательным примером может служить Постановление Госкомвуза от 31 мая 1995 г. № 4, регулирующее в Типовом положении деятельность общежитий вузов и отмененное Приказом Минобрнауки России от 1 июля 2009 г. № 234. «Компенсацией» этому нормативному документу явилось лишь письмо Рособразования от 27 июля 2007 г. № 1276/12-16 с Примерным положением о студенческом общежитии вузов и ссузов, подведомственных Федеральному агентству.
Полагаем, что правовые документы, принимаемые в отношении подведомственных Рособразованию вузов, должны распространяться на всю систему образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.
До сих пор без ответа остается вопрос о юридической силе неотмененных и фактически продолжающих действовать нормативных актов РСФСР и СССР, регулирующих сферу образования. Статус нормативных актов образовательного законодательства, особенно советского периода, требует четкого определения, учитывая принимаемые в настоящий период документы по пересекающимся вопросам. Проблема образовательных нормативных актов государственных органов РСФСР и СССР часто приводится как пример общей проблемы правоприменения. И все это происходит на фоне нарастающего числа инструктивных документов по образованию государственных органов системы образования.
Все акты инструктивного, разъяснительного характера должны быть приведены к единому знаменателю, следует обозначить их роль и статус в правовом массиве и нормативной иерархии. Необходимо принятие нормативного документа, определяющего статус актов образовательного законодательства, изданных не только в советский период, но и в 90-е гг. XX в., когда активно формировалась нормативная база современного образовательного права.
Нормативная модель и специальные правовые инструменты. Понятие «образовательное законодательство» формирует скорее «собирательный образ» нормативной модели, представляющей собой систему различных по уровню в иерархии нормативных актов и документов различных органов государственной власти, так или иначе соприкасающихся с образованием.
Несмотря на рецепцию кодификационного инструментария в существующих способах систематизации нормативного регулирования, правовое обеспечение деятельности высшей школы во многом строится на специализации правовых норм, что находит наглядное отражение в создании специальных статусных актов (законодательного уровня) об образовательных учреждениях. В этом стремлении законодателю подчас приходится искать компромисс, достижение которого в современных условиях сформированного правового массива довольно затруднительно.
Полагаем, что как отдельный вид необходимо выделять законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных органов как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые так или иначе соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними.
В советский период в статусе образовательных учреждений выделялись группы полномочий, связанных не столько со спецификой конкретного вуза, сколько с ролью вузов в целом. На соблюдении такого подхода конструировались образовательное законодательство и основные правовые документы, формирующие статус образовательных учреждений.
При регулировании статуса современных образовательных организаций нормотворческая практика отходит от установленной советским законодателем традиции, примером чему служит ряд нормативных актов, в частности закрепление правового положения МГУ и СПбГУ в самостоятельном нормативном акте, на фоне существующего комплексного образовательного законодательства, включающего элементы типового правового статуса для целой группы образовательных юридических лиц, в том числе высших учебных заведений.
Таким образом, законодатель в очередной раз отказался от повышения статуса всего образовательного пространства высшей школы и концентрирует внимание на повышении престижа и обеспечении развития отдельных вузов.
Локальное регулирование: интеграция и дифференциация. Государство признает принципы демократизма и автономии высшего образования, что позволяет самостоятельно регулировать высшим учебным заведениям большинство вопросов, в том числе академических, с учетом сложившихся традиций и корпоративной культуры образовательного учреждения. Поэтому организация образовательной деятельности конкретного вуза отличается известной спецификой, определенной прежде всего в уставе образовательного учреждения. Однако без внимания остается негосударственная высшая школа. Законодательство предлагает лишь использовать положения о статусе государственных вузов применительно к негосударственным учебным заведениям (вопросы организации управления в вузах и др.). Отмечается эпизодическое регулирование отдельных вопросов.
Общий статус вуза конкретизируется в специальном и персональном статусе. В качестве его содержания выделяют организационно-правовую форму, вид и отраслевую принадлежность вуза, а также конкретизацию его правосубъектности в уставе. Усложнение структуры вузов, их диверсификация диктуют потребность в поиске более детального регулирования их правового статуса.
Другая проблема в локальном регулировании высшей школы видится в отсутствии нормативных документов о внутренней структуре образовательного учреждения, представляющих собой необходимую типовую информацию.
В связи с этим в современных условиях советский опыт формирования актов о высшей школе имел бы определенный успех. Типовые документы, например Положение о факультете высшего учебного заведения 1962 г., Положение о кафедрах высших учебных заведений СССР 1961 г., являются, пожалуй, главными источниками информации по основам организации основных линейных и функциональных подразделений вузов учебно-научной направленности в современный период.
Образовательные правоотношения. Спецификой российского законодательства об образовании является регулирование не собственно образовательных отношений (которые, как мы полагаем, подлежат обособлению), а отношений по управлению образованием и его экономикой; оно представляет собой «пласт» административно-хозяйственного законодательства.
Признавая административно-хозяйственный характер законодательства об образовании, отметим давно назревшую потребность разработки ряда специальных норм, посвященных правовому статусу обучающихся в рамках образовательного процесса.
В зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, т.е. отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня.