В свою очередь миграционная функция осуществляется при помощи общих и специальных методов. При этом, методы принуждения доминируют в силу властно-принудительного характера государственного миграционного контроля. Тактические приемы проверки (выявления) и реагирования, взятые в единстве, образуют специальные методы осуществления миграционной функции. И в заключение миграционная функция и составляющая ее содержание миграционная деятельность обусловлена и постоянно ориентирована на достижение определенной цели. Непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости «людских» резервов посредством контроля за соответствием требованиям норм права, целесообразностью и безопасностью, мигрирующих социальных потоков для восполнения и воспроизводства общества.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод, что миграционная функция государства главной задачей имеет управление социальными потоками в интересах государства и общества. Так же, как и любая функция государства, миграционная функция имеет определенную структуру и состоит из следующих подфункций: а) подфункция контроля в сфере миграционных прав и свобод человека; б) подфункция трудовой миграции и экономического развития; в) подфункция государственного учёта миграции и легальности пребывания на территории государства или подфункция контроля в сфере законности; г) подфункция контроля в социальной сфере; д) подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.
1.2 Становление миграционного права
Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возникающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональный. Очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений международно-правовых документов. Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесообразности иммиграции для страны.
Миграционная политика Российской Федерации первой половины 90-х годов характеризовалась скорее интересными намерениями, чем плодотворными результатами. Очевидно, что курс на либерализацию всех сфер жизни тех лет, выраженный в законодательной практике, не только не опирался на анализ конкретной политической, экономической, демографической ситуации, но и не учитывал особенностей правового менталитета населения, но и прямо противоречил своей абстрактностью конкретности задач, стоявших перед Россией[7]«1».
Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффективно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Ситуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее миграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных исторических условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охватить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, которая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуации объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Федерации, испытывавших значительное давление миграционных потоков, во-вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правового поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерности миграционных отношений на федеральном уровне.
Адаптированные Конституцией Российской Федерации нормы Декларации прав и свобод человека отнюдь не делали человека более свободным и не давали ему больше прав, поскольку не было правовых механизмов, реализующих данные нормы в различных сферах общественной жизни[8]«1». Более того, появлявшиеся законы страдали не меньшей абстрактностью, затрудняя правовое регулирование. При этом слабое правовое поле создавало широкий диапазон интерпретаций, означая фактически неурегулированность миграционных отношений. Последнее объясняет характер и смысл второго этапа правовой реформы, который фактически состоял в практике "латания дыр", когда законодатель был вынужден реагировать на конкретные правовые события, обнаруживающие слабость законодательного обеспечения в области регулирования миграционных процессов. Фрагментарность миграционного законодательства России, которая не изжита и сегодня, объясняется именно этим феноменом, в основе которого лежит изначальная концептуальная слабость правовой реформы страны. Позитивные тенденции начала XXI столетия связаны как раз с преодолением этого недостатка[9]«1».
На основе предшествующего изложения можно утверждать, что сегодня мы видим черты формирующегося миграционного права. Показательны попытки систематизации миграционного законодательства, решающую роль в котором играет кодификация. Однако данная проблема не может быть решена без исследования текущего состояния системы современного права, сложившейся на основе определения соответствующих предметов и методов правового регулирования, кодификация возможна лишь при условии достаточно развитой отрасли права.
Современное состояние правовой системы России характеризуется достаточной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация системообразующей роли общих принципов российского права в отраслевом праве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к миграционному праву, обладающему значительной коллизионностью не только по причине разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что существенно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формировании миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования миграционных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права — это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элементов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой системы.
Таким образом, формирование правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве.
1.3 Понятие и основные категории мигранта
В целом миграция как юридическое явление представляет собой перемещение лиц, сопровождаемое изменением их правового статуса. Таким образом, согласно российскому законодательству мигрантом является лицо, изменившее место жительства или пребывания: вынужденный переселенец, вынужденно перемещенное лицо, иностранец и лицо без гражданства. Совокупность прав и обязанностей, определяемая этими категориями мигрантов, не включает этнический компонент, который регулируется нормами иного законодательства. Соответственно, предмет регулирования миграционного права составляют отношения, возникающие между органами государственной власти и мигрантами по поводу реализации их правового статуса при въезде в страну, пребывании или проживании на ее территории и при выезде из страны. Очевидно, что признание или непризнание правового статуса мигрантов по основанию этнической принадлежности противоречит смыслу миграционного права.
Но до сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т.д.
Если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН используется следующий подход: внутренние мигранты - лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления.