Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество. С другой стороны, не следует преувеличивать характер злоупотреблений, учитывая, что воеводы находились в сильной зависимости от центральной власти, среди них преобладали лица, впавшие в царскую немилость, а сроки полномочий не были длительными.
Со временем среди злоупотреблений чиновников стали различать мздоимство - выполнение услуг за взятку без нарушения действующего законодательства и лихоимство - получение взятки за совершение действий, нарушающих закон.
В XVIII в. коррупция приобретает в России массовый, тотальный характер. Петр I был в ужасе от масштабов взяточничества и пытался бороться с ним привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни, которая была отражена в его Указах от 23 августа 1713 г., 5 февраля 1724 г., но все было напрасно. Коррупция как была, так и осталась. Особенно ярко это проявлялось в злоупотреблениях по службе. Свояк Петра князь Б. Куракин в записках о первых годах его царствования рассказывает, что после семилетнего правления царевны Софьи, веденного "во всяком порядке и правосудии", наступило "непорядочное" правление царицы Натальи Кирилловны, и тогда началось "мздоимство великое и кража государственная, что доныне (написано это было в 1727 г.) продолжается с умножением, а вывести сию язву трудно" [6]<6>.
Многие из видных сподвижников Петра находились по обвинению во взяточничестве под судом и были наказаны денежными взысканиями, а некоторые - казнены. Сибирский губернатор князь М.П. Гагарин в 1721 г. за служебные злоупотребления был повешен; петербургский вице-губернатор Корсаков пытан и публично высечен кнутом; два сенатора подверглись публичному наказанию; вице-канцлер барон П.П. Шафиров снят с плахи и отправлен в ссылку; А.А. Курбатов, будучи в 1711 - 1714 гг. вице-губернатором Архангельска, был обвинен во взятках и казнокрадстве и предан суду; один следователь по делам о казнокрадстве расстрелян. Про самого князя Я.Ф. Долгорукова, сенатора и президента Ревизион-коллегии, считавшегося примером неподкупности, Петр говорил, что и он "не без причины". Царь ожесточался, видя, как вокруг него играют в закон, по его выражению, словно в карты, и со всех сторон подкапываются "под фортецию правды". Однажды в Сенате, выведенный из терпения этой повальной недобросовестностью, он хотел издать указ вешать всякого чиновника, укравшего хоть столько, сколько нужно на покупку веревки. Тогда блюститель закона, "око государево", генерал-прокурор П.И. Ягужинский встал и сказал: "Разве ваше величество хотите царствовать один, без слуг и без подданных? Мы все воруем, только один больше и приметнее другого"[7] <7>. Петр сознавал, насколько трудно очистить столь испорченную атмосферу одной грозой закона, как бы суров он ни был, и нередко вынужден был прибегать к более прямым и коротким способам.
Одна из основных причин такого размаха взяточничества и казнокрадства была связана с тем, что в результате реформ Петра I сложился разветвленный бюрократический аппарат, т.е. управление страной через многочисленных чиновников, действующих по распоряжению высшего начальства, которые в большей степени заботились о собственных интересах, чем о благе государства.
Для борьбы со взяточничеством с 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю.
В 1722 г. был создан важнейший контрольный орган - прокуратура. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Генерал-прокурор стал, помимо всего прочего, еще и неофициальным главой Сената, ему же подчинялись фискалы (тайный надзор империи).
В основе реформы административной системы лежали принципы камерализма - учения о бюрократическом управлении, который предполагал функциональный принцип управления, коллегиальность, четкую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, единообразные штаты и жалованье.
В конце 20-х гг. XVIII в. была проведена губернская реформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращен управленческий аппарат в провинциях, где в основном процветало взяточничество, мздоимство было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в шесть персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться "при делах", а другая половина - в отпуске без жалованья. Проводя данную реформу местного управления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: "в делах непорядки... в даче жалованья напрасные убытки". На местах власть сводилась к одному воеводе. При единоличной власти нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.
Со смертью Петра I в 1725 г. и в последовавших за этим сериях дворцовых переворотов картина в этой сфере общественной жизни нисколько не изменилась. Примером тому может служить случай с виднейшим государственным деятелем той эпохи В.Н. Татищевым, который характеризует образ мыслей и обычаи, соблюдаемые и в более позднее время. Попав под суд в 1739 г. за вымогательства, произведенные им на границе Сибири, он целые годы находился под судом, не переставая отправлять важные государственные должности.
Здесь отметим одну немаловажную деталь. В 1741 г. во время очередного дворцового переворота на трон взошла дочь Петра, Елизавета Петровна, одним из первых указов которой была отмена смертной казни (Указ от 23 августа 1742 г.), в том числе за должностные преступления.
Как и в былые времена, всякая должность рассматривалась прежде всего как источник дохода.
Так, белгородские купцы жаловались на то, что воевода Морозов наказывает кнутом и даже отрезает уши тем из них, которые не хотят участвовать вместе с ним в ограблении казны. Но их жалобы так и остались без последствий. Другой воевода совершал обход домов перед Рождеством, как те, что ходят и славят Христа, и собирал обильную жатву вынужденных даров.
Подобные поступки оставались безнаказанными. Сама Елизавета изобличала перед Сенатом воронежского воеводу Пушкина и белгородского Салтыкова, делавших постыдные поборы с жителей, но Сенат не принимал против них никаких мер. Иногда исключительные обстоятельства вызывали строгую расправу. В 1754 г. князя Александра Кропоткина и писаря Ивана Семенова приговорили к наказанию кнутом за взяточничество. Но эти расправы носили столь случайный характер и в них столь явно нарушалась справедливость, что с точки зрения нравственного воздействия последствия их оказывались ничтожными.
В отдельных областях, в сибирской глуши даже это несовершенное или прихотливое возмездие зачастую не постигало виновных. Там царил полный, абсолютный, безудержный произвол. "На небе Бог, а в Иркутске Кох", говорил про себя один из сатрапов, царивших на этой окраине. Один коллежский асессор снял Св. Георгия, украшавшего городской герб, и заменил его окруженною лавровыми венками надписью, свидетельствовавшею о его проезде через город.
Справедливость требует указать, что одной из главных причин, по которой правительство Елизаветы не приступало более энергично к устранению этих бесчинств, являлось его бессилие. Оно умело лишь законодательствовать. Полное собрание законов насчитывало 3830 актов, изданных в это царствование, - на 800 больше, чем при Петре I. Но один из последних плодов этой законодательной невоздержанности, Указ от 16 августа 1760 г., поразительным образом обнаруживал и выставлял один из главных недостатков правительственного режима того времени, а именно полное смешение ролей и функций законодателей, судей, администраторов. Он говорит о пренебрежении к законам именно тех лиц, которые обязаны их применять.
Судебная администрация, хромая на одну ногу и в то же время вступая в самые постыдные компромиссы, плохо исполняла одну часть своего дела, а другую оставляла без движения. В 1755 г. она решает окончательно судьбу низшего чина в Юрьеве, обвиненного в том, что он совместно с воеводой Пименовым замучил одного крестьянина ужасными пытками в 1739 г.! Дело лежало под сукном, а виновные все время сидели в тюрьме. Один из них успел даже умереть [8]<8>.
Не одни судьи были виновны в проволочках, повторявшихся до бесконечности в процессах той эпохи. 11 марта 1754 г. в заседании Сената П.И. Шувалов указал и на другую причину этого явления - на состояние самого законодательства, где со времен Петра Великого указы нагромождались один на другой в неописуемом беспорядке. Елизавета энергично поддержала его замечание: "Ангел бы в них не разобрался", - воскликнула она, добавив, что многие из этих законов были непонятны и некоторые не соответствовали более современным нравам и идеям.
За годы своего правления Екатерина II также уделяла большое внимание борьбе с таким явлением, как взяточничество. Именно при ней была создана Контора смотрителей, которая, будучи коллегиальным органом, действовала по правилам, установленным в Генеральном регламенте, т.е. она приравнивалась по своему статусу к государственной коллегии. Контора осуществляла следствие в случае обвинения служащих в должностных преступлениях вместо Юстиц-коллегии. В Юстиц-коллегию высылались лишь сентенции.
Борьба с должностными преступлениями велась в двух направлениях путем установления строгой дисциплины и отчетности и замены материально ответственных лиц батальонными офицерами, которые менялись по прошествии года.