Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй – обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д. [2, С.254]
Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы делились на столы, возглавляемые дьяками. В свою очередь, столы подразделялись по территориальному и функциональному признакам. Так, например, в начале XVII века Поместный приказ имел четыре территориальных стола: Рязанский, Московский, Псковский и Ярославский. Приказ Казанского дворца сочетал в своей структуре и функциональные, и территориальные столы, подразделяясь на денежный, разрядный, поместный и Сибирский столы.
Следующим, более мелким подразделением приказов являлись повытья. Они возглавлялись старшими подъячими и в основном создавались по территориальному признаку. Повытья не являлись устойчивыми структурными еденицами, поэтому не носили определенных названий. Обычно им присваивался порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе подьячего.
В мелких приказах деление на столы отсутствовало, существовали только повытья. Так, например, Посольский приказ подразделялся на 5 повытий – 3 для связей с западноевропейскими странами, 2 – с азиатскими государствами.
Местное, или воеводское, управление. В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления. Воеводы назначались из числа бояр, дворян и детей боярских Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом .Срок службы воеводы длился от одного до трех лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько воевод, один из которых считался главным.
При воеводе находилась приказная, или съезжая, изба. Воеводское делопроизводство вел дьяк. В штат приказной избы входили подьячие. Иногда приказная изба имела структурные подразделения - столы, возглавлявшиеся подьячими.
Воевода прибывал в свой город и получал из приказа наказ, определявший круг его обязанностей: он исполнял распоряжения центральной власти, следил за соблюдением порядка, ведал городским и дорожным делом, отвечал за сбор налогов, набирал на государеву службу служилых людей, надзирал за деятельностью губных и земских старост. В разной степени подчинения у него находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.
Правда, получаемые воеводами наказы были неопределенные и малоконкретные. И хотя воеводы получали жалованье из казны, а кормления уже давно официально были отменены, они не гнушались «подношениями» от населения. Весь XVII в. в Москву поступали челобитные на поборы и лихоимство воевод. Особенно этим отличались воеводы далекой Сибири.
Система воеводского управления, позволившая усилить государственную власть на местах сразу после Смуты, к концу XVII в. нуждалась в существенном обновлении.
Особенности управления Украиной и Сибирью. В XVII в. территория Российского государства значительно увеличилась за счет включения в него Левобережной Украины (с Киевом) и Сибири
Украина вошла в состав России в 1654 г. Ее положение было определено так называемыми Мартовскими статьями (подписаны в Москве в марте 1654 г.). Составляя часть единого Российского государства, Украина обладала значительной автономией, имела особые управление, войско, суд, налоговую систему и т.д.
Главой Украины считался гетман, избиравшийся на казачьей раде и утверждавшийся царем. Гетман осуществлял на подвластной ему территории верховное управление и суд. Совещательным органом при гетмане была генеральная старшина, состоявшая из казацкой верхушки. Территория Украины в административном отношении делилась на полки во главе с выборными или назначенными гетманом полковыми. Всего существовало 17 полков. Полки делились на сотни. В полковых и сотенных городах население избирало городовых атаманов.
В городах с преобладанием неказачьего торгово-ремесленного населения было оставлено самоуправление на основе магдебургского права. Особый порядок управления сложился в Запорожской Сечи. По условиям Андрусовского перемирия 1667 г. она объявлялась под совместным управлением России и Польши. Запорожцы имели Сечевую раду, избирали кошевого атамана, сохраняли свое войско. [18, С.128]
Присоединение Сибири к Российскому государству началось еще в конце XVI в. походами Ермака. После смерти сибирского хана Кучума (1598) правители подвластных ему княжеств признали российское подданство. К середине XVII в. русские землепроходцы дошли до берегов Северного Ледовитого и Тихого океанов. Центрами русской административной и военной власти на территории Сибири становились укрепленные города-остроги (Енисейский, Красноярский, Илимский, Якутский, Нерчинский и др.). В 1637 г. для управления Сибирью создается специальный Сибирский приказ. Местное управление осуществлялось воеводами с их аппаратом в каждом городе. В отличие от центральных районов страны, где воеводы находились в непосредственном подчинении приказов, в Сибири формировались крупные территориальные административные округа - разряды, воеводы которых контролировали деятельность воевод небольших го-родов. Первым таким центром стал Тобольск, затем появился Томский разряд, во второй половине XVII в. образовались Енисейский и Якутский разряды.
Главной функцией сибирских воевод была организация сбора натуральной дани пушниной - ясака. Во внутреннюю организацию сибирских народов воеводы, как правило, не вмешивались. Наряду с ясаком взыскивались так называемые воеводские поминки. Это дополнительное обложение, порождавшее разного рода злоупотребления, приводило к серьезным конфликтам между властью и местным населением .
В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления. Воеводы назначались из числа бояр, дворян и детей боярских Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы длился от одного до трех лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько воевод, один из которых считался главным.
Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 года. Уже первые нормы «закона» устанавливают основы приказной служебной деятельности - требование «судом не мстити, ни дружити никому» (статья 1), всех «управить, кого пригоже» (ст. 2), «посулов не брать от суда и от печалованья» (ст. 3). Особенность законодательства конца XV-XVI веков заключалась в том, что лишь отдельные стороны деятельности приказных учреждений регулировались им. Прежде всего «законы» (Судебники, указы, приговоры) регулировали судебную деятельность должностных лиц, порядок и размер взимания пошлин за осуществление тех или иных действий. Судебник 1497 года в ст. 8-14 содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в ходе правоохранительной деятельности между заинтересованными сторонами и юрисдикционным органом. В последнем случае упоминаются боярин, окольничий, дьяк и подьячий. Все эти должностные лица - необходимые участники процесса. Важно отметить детальную фиксацию в «законе» размера пошлин, взимаемых, во-первых, за совершение различных процессуальных действий и процедур (проведение «поля») и, во-вторых, в зависимости от должности того или иного лица (ст. 3, 4, 6-8). Отдельные нормы регулируют размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов («правой грамоты» в ст. 15, «докладного списока» в ст. 16) - отдельно боярином за «прикладывание печати», дьяком «от подписи» и подьячим за техническое оформление документов. [4, С.108]
Более детально развиты нормы Судебника 1497 года в следующем «законе» - Судебнике 1550 года. Статья 1 содержит норму (аналогичную норме ст. 1 Судебника 1497 года), гипотеза которой следующая: «судом не дружыти и не мстити никому, и посулу в суде не имати». Дальнейшее развитие эта норма получает в ст. 2-5. Законодатель детально разрабатывает возможные случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц, призванных отправлять правосудие. Речь идет о формулировании ряда составов должностных преступлений в зависимости от субъекта правонарушения - боярина, дьяка, подьячего. Лишь судебная ошибка, согласно ст. 2, не содержит состава преступления. Норма ст. 6 защищает указанные должностные лица от необоснованных обвинений.