К числу областных приказов, которые, будучи центральными органами управления, ведали определенными частями Русского государства, надо отнести так называемые четверти, или чети: 1) Нижегородскую; 2) Устюжскую; 3) Костромскую; 4) Галицкую; 5) Владимирскую. Четверти являлись финансовыми приказами, но они были и судебными местами для податного населения тех областей, которые были им подчинены.
Далее к числу областных приказов надо отнести четыре судных приказа: 6) Московский; 7) Володимирский; 8) Дмитровский и 9) Рязанский, которые являлись судебными местами для служилых людей данных уездов; затем 10) Смоленский; 11) Приказ Казанской избы или Казанского дворца; 12) Сибирский и 13) Малороссийский приказ.
К числу приказов, ведавших специальными отраслями управления, надо причислить: 1) Посольский, ведавший сношениями с иноземными странами, неслужилыми иноземцами, почтой, областью донских казаков и некоторыми другими городами, доходы с которых шли на его содержание; 2) Каменный приказ, ведавший производством каменных сооружений; 3) Приказ книгопечатного дела; 4) Аптекарский приказ; 5) Печатный, удостоверявший правительственные акты приложением к ним печати; 6) Монастырский приказ, организованный для суда над церковными людьми; 7) Приказ золотого и серебряного дела.
Среди этих приказов не упомянуты приказы, которые существовали кратковременно.
В ведении некоторых приказов находились разного рода учреждения. Например, Приказ большой казны ведал Денежным (монетным) двором.
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящей части общества и признавалась неподатным слоем. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное положение каждого из служащих.
Высшим звеном приказной бюрократии были судьи (в документах они могли обозначаться по названию приказа, например, казначей – глава Казенного приказа). Судьи были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства. Имели право высказывать свое мнение. Иногда один судья мог возглавлять несколько приказов.
Наиболее сложные и объемные дела судья решал совместно с подьячими. По остальным глава приказа мог принимать решение единолично. Это ставит под сомнение коллегиальный характер принятия решений в приказах. Косвенное подтверждение возможности единоличного решения различных вопросов находим у Котошихина: «А судити указано в Приказех бояром, и околничим, и столником, и дворяном, и дьяком, кому в котором Приказе ведати приказано, всем вместе и без единаго и единому без всех, в правду, по святой Еуангелской заповеди Христове…».
Помощниками судьи являлись дьяки. Иногда они могли самостоятельно возглавлять приказ. Штат дьяков комплектовался обычно из рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. В сферу компетенции дьяков входила подготовка докладов для судьи о работе приказа (или для царя), осуществление суда. Также они могли возглавлять столы. За службу дьяки «верстались» поместным и денежным окладами (до 600 четвертей и до 240 рублей в год). [18, С.118]
Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Скорее всего, проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под началом дьяков находились подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей. Они делились на три группы:
1. «Молодые» (начинающие) подъячие. В течение нескольких лет они служили «неверстанно», т.е. без жалования, только за «приношения» просителей. Позже переводились на небольшой денежный оклад (1–5 рублей в год).
2. «Средние» подьячие. Получали денежный оклад (до 10–15 рублей в год).
3. «Старые» подьячие. Возглавляли повытья. Получали денежный оклад (до 60 рублей в год), иногда – поместный оклад.
Количество подьячих колебалось от нескольких человек до нескольких сотен человек в зависимости от величины и значимости приказа. Московские подьячие часто переводились во временные приказы, рассылались с поручениями в города, полки, посольства.
Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Вместе с тем основная ответственность возлагалась именно на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов («столов» или «повытий»). При выявлении финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денежных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.
Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки - профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя.
Уже указывалось, что обеспечение служащих приказов (дьяков и подьячих) было денежным и поместным. Также правовые обычаи допускали «кормление от дел». Н. Ф. Демидова не без основания предположила, что доходы, получаемые большинством подьячих «от дел», в несколько раз превышали размер их денежного оклада и что «кормление от дел» могло быть двух видов: «почесть» и «поминки»: «почесть» предлагалась заранее для успешного продвижения дел, а «поминки» - за конкретную работу с целью ее ускорения. К.В. Петров предполагает, что основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»).
Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Подсчеты, проведенные П.В. Седовым, показывают, что гипотетический легальный доход подьячих за оформление документов составлял 100-200 рублей в год, превышая, таким образом, денежный оклад более чем в 10 раз. Доходы «старых» подьячих и дьяков, ставивших подпись на документах, были на порядок выше. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел, например, Посольского приказа, ежегодно получали «праздничные деньги», составлявшие два годовых оклада.
Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов» («недельщиков»). Первые - наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. «Приставы» («недельщики») - должностные лица административно-полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.
Также в штат приказов входили переводчики (специалисты по письменному переводу), толмачи (специалисты устного перевода), рассыльные, золотописцы.
Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку. Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Наиболее подготовленные специалисты работали в Посольском и Поместном приказах.
Служба в Посольском приказе, помимо прочего (высокой техники письма, владения приемами ведения документации), требовала знания иностранных языков. Подготовка переводчиков с иностранных языков для работы в приказе занимала достаточно большое место в системе подготовки кадров. Однако в основном переводчиками служили лица, являвшиеся выходцами из других стран.
Подготовка специалистов осуществлялась в XVII веке в специальных «школах» при приказах.
Делопроизводство приказов в XVII веке было достаточно сложным. Документы писались на листах бумаги, называвшихся сставами. Их оборотная сторона использовалась для нанесения помет, резолюций, подписей. В деле следующий документ подклеивался верхней частью к нижнему полю предыдущего документа и так далее. Таким образом, дело представляло собой длинную бумажную ленту, которую обычно сворачивали в рулон, называвшийся «столбцом». Помимо столбцов практиковалась книжная форма делопроизводства. Однако книги и тетради использовали для составления внутренних документов приказов либо документов служебного пользования. Это, прежде всего, большое количество вторичной документации, документов сводного или обобщающего характера: книги «входящих» и «исходящих» документов, различные реестры, сметные списки, описи текущих архивов и т. п.
Общий порядок прохождения и рассмотрения дела в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т. д. После того как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, если соглашался с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью», если же приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависело от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.