Фонвизин задумался о судьбе — счастливой, по его мнению, — русских крестьян, когда увидел французских. Болтин изложил свои мысли о счастье и рабстве в комментариях на остро критическую историю России, написанную французским хирургом Леклерком, опубликованную в Париже в 1783—1785 гг. (три тома)26. Столкновение с иным взглядом, с иным состоянием заставляло отвергать реальность, приспосабливаться к расколу. Обращает на себя внимание тот факт, что Фонвизин и Болтин писали после «пугачевщины», крестьянской войны, возглавленной Емельяном Пугачевым, принявшим имя Петра III. Главным лозунгом Пугачева, его главным обещанием была «вся вольность» крепостным крестьянам. Екатерина II была сильно встревожена успехами «маркиза Пугачева», как она иронически называла в переписке с иностранцами вождя крестьянской войны. Но еще больше напугала ее книга Александра Радищева (1749—1802) «Путешествие из Петербурга в Москву». Она была издана за счет автора и вышла тиражом в 600 экземпляров в мае 1790 г. Не успели разойтись первые экземпляры, как прочитала книгу императрица. Реакция августейшей читательницы была молниеносной: 30 июня автор был арестован, 26 июля приговорен к смертной казни, которая 8 августа была заменена 10 годами каторги в Сибири.
Во второй половине XVIII в. по России путешествовало немало иностранцев. Как правило, вернувшись домой, они критиковали в своих путевых заметках нравы, политическое устройство российской империи. Иногда это вызывало гнев в Санкт-Петербурге. В 1770 г., после публикации в Париже «Путешествия в Сибирь», французского аббата, астронома, члена Академии наук Жана Шапп д'Отроша, Екатерина лично ответила на книгу памфлетом «Антидот». Она сочла себя оскорбленной замечаниями ученого аббата относительно помещиков, которые «продают своих рабов, как в других странах продают скот», и выраженной им надеждой на то, что императрица не ограничится предоставлением свободы дворянству, но даст возможность воспользоваться «этим благом всем своим подданным».
Наблюдения иностранцев, путешествовавших по России, могли повредить престижу империи, в первую очередь престижу императрицы. Наблюдения русского путешественника, ехавшего по своей стране, требовали «антидота», противоядия, значительно более эффективного, чем памфлет. Александр Радищев в начале книги объявил о своем желании увидеть мир таким, каким он есть: «Я взглянул окрест меня — душа моя страданиями человеческими уязвлена стала»27. Чужеземец в родной стране, он обнаруживает рабство, в котором живет крестьянство, питающее рабовладельцев — помещиков. «Звери алчные, пиявицы ненасытные, — обращается он к дворянам-рабовладельцам, включая в их число и себя, — что крестьянину мы оставляем? То, чего отнять не можем, — воздух. Да, один воздух... Закон запрещает отъяти у него жизнь. Но разве мгновенно. Сколько способов отъяти ее у него постепенно! С одной стороны — почти всесилие; с другой — немощь беззащитная. Ибо помещик в отношении крестьянина есть законодатель, судия, исполнитель своего решения и, по желанию своему, истец, против которого ответчик ничего сказать не может. Се жребий заклепанного во узы, се жребий заключенного в смрадной темнице, се жребий вола в ярме»28.
Реакция Екатерины была вызвана не «разоблачением» состояния крепостного крестьянства — серия указов императрицы завершила превращение крепостных в рабов. Американский историк Джеймс Биллингтон считает даже, что, критикуя рабство, Радищев всего лишь давал запоздалый ответ на вопросы, которые ставила Екатерина Вольному экономическому обществу, которое она создала в начале царствования29. Время появления «Путешествия» — через год после начала Французской революции — могло напугать Екатерину, для которой не имело значения, что Радищев писал свою книгу до французских событий. Главной причиной гнева просвещенной государыни была дерзость автора «Путешествия», обнаружившего «раскол» и критиковавшего верховную власть за ее неспособность устранить его. Она восприняла книгу Радищева как личную атаку на себя. А между тем, в «Антидоте» она сжато, но точно определила причину невозможности освободить крестьян — этого не хотели помещики. Екатерина писала: «Нет ничего более трудного, чем отменить что-то, где общий интерес сталкивается с частным интересом большого количества индивидов»30. Только государство, высказывала она свое убеждение, может найти способ сочетать общие и частные интересы. «Правительство, — подчеркивала она, — вот уже не менее ста лет поощряет, как может, общество». Примерно полвека спустя Пушкин признавал правоту Екатерины, соглашаясь с тем, что «Правительство все еще единственный европеец в России».
«Путешествие из Петербурга в Москву» появилось в конце царствования Екатерины II, в то время, когда основные административные реформы были завершены. Одинокий голос Радищева не был услышан и не мог быть услышан, ибо выражал взгляды ничтожного меньшинства. Книга Радищева стала известна только после ее публикации в 1858 г. Герценом в Лондоне. Но и здесь круг читателей был очень узким. Первое полное научное издание «Путешествия» появилось лишь в 1905 г. Но только когда большевикам понадобились благородные предки, Радищев был превращен в «революционера», «отца русской интеллигенции», стал иконой.
К 1790 г. Российская империя была приведена в порядок екатерининскими реформами. В конечном счете Александр Радищев был одним из плодов реформ, но в своих мечтаниях пошел дальше, чем считала необходимым императрица.
После смерти Петра I политическая жизнь, состоявшая в борьбе различных дворянских групп за влияние на верховную власть, проявлявшаяся в быстрой смене фаворитов и императриц, концентрировалась вокруг структуры высших государственных учреждений. Предложенный Паниным Екатерине проект «Императорского совета» был продолжением этой тенденции. Но Манифест Петра III, освободив дворян, позволил им вернуться в поместья и на первый план выдвигается областная административная реформа. Постоянные перестройки высшей администрации и полное пренебрежение провинциальным административным аппаратом, отдавшее всю власть на местах в руки воевод и губернаторов, расстроили управление страной. Вступив на трон, Екатерина нашла, что все части государственной власти «вышли из своих оснований».
В первое пятилетие царствования Екатерина начала административную реформу, обнаружив, что политическая реформа, т.е. изменение положения крестьянства, может встретить только сопротивление дворянства. Законодательная деятельность была прервана войной с Турцией и крестьянской войной, возглавляемой Емельяном Пугачевым, объявившим себя Петром III. Только в 1775 г. Екатерина подписала «Учреждение о губерниях» — обширную областную административную реформу, которая придала местным учреждениям тот вид, который они сохраняли около ста лет — до реформ 60-х годов XIX в.
Прежде всего, было увеличено число административных единиц при сокращении их размеров; произошло разделение административно-полицейского, судебного и финансового ведомств; губернские и уездные учреждения частично избирались. Вместо 20 губерний стало 50. Каждая из них насчитывала 300—400 тыс. жителей. Губернии делились на уезды, имевшие по 20—30 тыс. жителей.
Губернские учреждения — административные и судебные — состояли из трех пластов. Верхний — включал учреждения, бывшие прямыми инструментами центральной власти: губернское правление и палаты. Они носили коллегиальный характер: председатель, советники, асессоры назначалась Петербургом. Второй слой составляли губернские сословные учреждения: сословные суды, совестной суд, приказ общественного призрения, (ведавший школами, сиротскими домами и другими благотворительными заведениями). Председатели этих учреждений назначались , а заседатели избирались сословиями на три года и утверждались губернатором. Екатерина желала превращения России в «сословное государство» и силой власти, в приказном порядке, создала сословия, считая их существование одним из условий «регулярной» государственной системы. Были регламентированы три сословия: дворянство; купцы (делившиеся в зависимости от размера капитала на три гильдии); мещане и вольные хлебопашцы (государственные, дворцовые и другие незакабаленные крестьяне).